Una
mirada desde América Latina
Genealogía
de la arquitectura financiera internacional
Oscar
Ugarteche
Marco
teórico*
Para poder ingresar a la comprensión de los temas de historia económica y
financiera que convocan al presente trabajo he utilizado herramientas de la
teoría del crédito neoclásica, economía política internacional, teoría
institucional, el papel del ahorro externo en el desarrollo, teoría de la
hegemonía, ciclos crediticios y teoría del riesgo. El objeto de un marco
teórico tan multidimensional es permitir acercamientos a fenómenos históricos
que con marcos simples no pueden ser comprendidos. Los procesos de maduración
del capitalismo llevan a cambios institucionales cuando los instrumentos se
vuelven inútiles para resolver las crisis generadas. Cada ciclo crediticio
provoca la obsolescencia de instituciones y de instrumentos a lo largo de la
historia y genera nuevas discusiones sobre teoría del crédito.
Las hipótesis centrales que se pretenden demostrar en los ocho
capítulos de la presente tesis son las que siguen:
- El desarrollo de la arquitectura financiera internacional (AFI) desde el Siglo XIX ha ido madurando conforme los problemas de los deudores públicos y de los acreedores privados han enfrentado retos que parecían irresolubles. La AFI brota y madura a raíz de los problemas de la economía internacional.
- El sistema internacional es bífido, con un grupo de reglas e instituciones para los países líderes y otro para todos los demás.
- Hay una relación simbiótica entre el AFI y América Latina en su historia.
- El orden económico internacional que dio pie a la AFI existente en la segunda mitad del siglo XX ha desparecido y con ella la AFI relacionada se ha tornado obsoleta, requiriéndose de nuevas instituciones. La conversión del país acreedor mayor, que define la moneda de reserva y la jurisprudencia crediticia internacional, en el deudor mayor; presentan una AFI caduca.
Sobre los instrumentos financieros internacionales existentes en el
tiempo planteo dos hipótesis:
- Los instrumentos cambian cuando se tornan contraproducentes para la estabilidad de la economía internacional
- El mecanismo de refinanciación de deudas de los años 80 del siglo XX no tenía como objeto resolver el impago de la deuda sino mantener a los gobiernos deudores sujetos a las políticas económicas para asegurar el traslado de ahorro del Sur al Norte.
Para poder comprender este conjunto de hipótesis se ha dividido el trabajo en ocho capítulos. El primero brinda elementos conceptuales para comprender lo que se va a estudiar y discutir. El segundo presenta las semillas históricas de muchas instituciones que luego forman parte de la AFI. El tercero, presenta las semillas del FMI así como de las instituciones de la segunda post guerra. El cuarto indaga en los casos de problemas de endeudamiento donde las soluciones están relacionadas a las iniciativas del propio deudor y no del acreedor como se acostumbra. El capítulo 5 revisa las soluciones buscadas y establecidas por los acreedores. El capítulo 6 revisa el fracaso de las políticas del FMI/BM desde América latina y de lo anterior. El capítulo 7 presenta el auge y caída del FMI y el capítulo 8 a manera de conclusiones brinda elementos para una nueva arquitectura financiera internacional en un mundo más justo, estable y democrático.
Desarrollo
El trabajo que se presenta elabora las hipótesis a través de la historia
utilizando un conjunto de cuerpos teóricos para intentar comprender de formas
múltiples fenómenos complejos de la evolución de la institucionalidad internacional
en particular de la arquitectura financiera internacional ninguna respuesta
teórica singular alcanza para comprender el inici0o de la construcción de la
AFI moderna a partir de 1850 ni menos su evolución .hacia inicios del siglo
XXI.
La primera hipótesis se desarrolla a o largo de todo el trabajo y en especial
en los primeros y últimos capitulo donde se revisa la funcionalidad de la
arquitectura exuistentt4e para el desarollo del capitalismo.
- El desarrollo de la arquitectura financiera internacional (AFI) desde el Siglo XIX ha ido madurando conforme los problemas de los deudores públicos y de los acreedores privados han enfrentado retos que parecían irresolubles. La AFI brota y madura a raíz de los problemas de la economía internacional.
Diez ladrillos para la construcción de la AFI.
El primer ladrillo en la construcción de la
arquitectura financiera internacional contemporánea fue la concepción de
la figura del asesor financiero externo para poder, de un lado
incidir en las políticas del país deudor y de otro, asegurar el retorno a la
inversión. El asesoramiento financiero externo fue introducido por el Consejo
de Tenedores de Bonos Extranjeros –CTBE– en Egipto en 1875 cuando envió a
Steven Caves M.P.; pero fue el Departamento de Estado de los Estados Unidos el
que introdujo una fuente de asesoramiento más sistemática a través del Profesor
Edwin Kemmerer, considerado el Caballo de Troya de la diplomacia del Dólar
Estadounidense. El Profesor Kemmerer viajó a Sudáfrica, Polonia, China,
Alemania, México, Guatemala, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia entre 1917 y
1933. (Drake, 1989; Eichengreen, 1989) Eichengreen y Drake sugieren que
Kemmerer fue llamado por los gobiernos; sin embargo, el Departamento de Estado
lo recomendó ante los gobiernos extranjeros y se encargó de coordinar sus
misiones de manera extraoficial. (Drake, 9) En todo caso, la función del
asesor, y la de su equipo, consistía en transmitir los beneficios de las
reformas económicas: crear un banco central, regular el sector financiero, reformar
el sistema fiscal y garantizar el acceso al capital extranjero. Eichengreen
dice, “para bien o para mal, su evaluación era independiente de toda
consideración política interna”. (111)
La intención británica era controlar el paso del Canal de Suez. La intención
francesa era recuperar su inversión. La alianza entre ambos permitió a los
británicos entrar dentro del gobierno Egipcio y hacerle una oferta que no podía
rechazar cuando el Jedive se quedó sin fondos propios y sin la posibilidad de
renovar los bonos que estaban por vencerse De esta forma junto con el
alivio de la deuda egipcio llegó el ejército británico para asegurar el Canal.
Mientras las negociaciones tuvieron lugar en El Cairo, la marina francesa se
mantuvo alerta frente a Alejandría.
Desde el punto de vista de la teoría del riesgo, es el llenado de información
asimétrica de forma que los inversionistas puedan continuar actuando con bonos
egipcios. Egipto no tenía un problema de sobre endeudamiento sino de
estrangulamiento de vencimientos que podían ser reordenados, cosa que el asesor
británico logró.
Desde el punto de vista de la teoría de crédito, la evidencia lo que muestra es
que tras la presencia del asesor británico y de los médicos del dinero, hay
nuevas emisiones de bonos para pagar deudas anteriores, al revés de lo que
predice la teoría para economías cerradas. Sin embrago, la visita de estos
asesores no previene los efectos de la crisis internacional sobre las economías
y el ciclo del crédito llega a su fin, no obstante..
Desde el punto de vista de la teoría de la hegemonía, es una manera de
consolidar el poder hegemónico del líder en el sistema-mundo.
El segundo ladrillo en la construcción de la arquitectura
financiera internacional fue el establecimiento del Consejo de Tenedores de
Bonos Extranjeros de Londres, conocido como el CFB e n inglés o el CTBE en
español. La doctrina de la inmunidad soberana que se aplicaba entonces
imposibilitaba a un acreedor privado a enjuiciar a una nación soberana, de modo
que la única forma en que los acreedores privados podían negociar con un deudor
soberano era organizarse en una asociación de acreedores, que no era oficial
como tal, pero que contaba con auspicios oficiales. Por esta razón Mauro y
Yafeh (2003; 7) señalan que existían elementos de coerción, que podían ser
impuestos, tales como los bonos asegurados por un colateral bajo la forma de
ferrocarriles (o el Canal de Suez) u otros activos identificables: “una
asociación de tenedores de bonos era ocasionalmente capaz de dirigirse a las autoridades
del país acreedor para persuadirlas de intervenir en su nombre”. (Mauro y
Yafeh; 7)
El centro financiero del mundo se desplazó de Londres a nueva York después de
la Primera Guerra mundial. Si Londres fue el centro financiero y la libra
esterlina fue la moneda del capital internacional en el siglo XIX que permitió
la expansión del capital británico, la debilidad británica en la Primera Guerra
mundial lo hizo terminar como deudor neto a Estados Unidos. Esto fue
aprovechado por Washington para asentar la ubicación de Estados Unidos como
nuevo centro del capital internacional y colocar al dólar como la moneda de
curso internacional más importante. Durante la Primera Guerra Mundial se jugó
el desplazamiento de la hegemonía de Gran Bretaña a Estados Unidos y esto trajo
consigo nuevas instituciones y nuevas responsabilidades en dicho país. Así, el
Departamento de Estado de los Estados Unidos decidió asumir un papel de control
de préstamos extranjeros y, a partir de 1922, el Secretario de Estado informó que
visaría los préstamos extranjeros pero no sus méritos como “negocio”. Los
criterios del Secretario de Estado eran tres: 1) Que el deudor no hubiera
pagado sus deudas de guerra, 2) que los ingresos del préstamo fueran para la
compra de armas, 3) que los recursos del préstamo promovieran un monopolio de
materias primas necesitadas por Estados Unidos. (Sessions: 21-22)
El inicio de un flujo estable de información homogénea estuvo marcado por la
Corporación de Tenedores de Bonos Extranjeros (CTBE), establecida en Londres en
1868. Los acreedores privados formaron el Consejo de la Corporación de
Tenedores de Bonos Extranjeros, el cual recibió una licencia especial de
la Junta de Comercio para operar en 1873, mas fue incorporado por ley
del parlamento en 1898. Bajo dicha ley, el Consejo estaría conformado por 21
miembros, de los cuales seis serían propuestos por la Central Bankers
Association (Asociación de Banqueros Centrales), seis por la Cámara de
Comercio de Londres y nueve más incorporados por esos dos grupos. Así, la mayor
parte de los miembros no eran ni banqueros mercantiles ni dependientes de los
acreedores. (CTBE, 1904: v-viii) Es el mismo principio del Consejo
protector de tenedores de bonos extranjeros. Ambos son la semilla
del Club de Londres y del Club de Paris como asociaciones de acreedores.
Desde el punto de vista de teoría del riesgo, el sentido del CTBE y de la CPTBE
es reunir información para asegurarle a los inversionistas inversiones
bien pensadas. Los informes anuales del CTBE traen información de las
exportaciones de cada país deudor, una balanza comercial elemental, para una
serie de tres años por informe, los ingresos fiscales detallados y un
presupuesto general de la nación resumido, y algunos datos sueltos sobre
inversiones sustantivas del estado y de agentes privados. Luego pasa revista
emisión por emisión a cada uno de los bonos pendientes del país revisado. De
esta forma, una lectura sistemática de los informes anuales da una visión del
país. En el contexto de información asimétrica y lenta, llenaba el vacío y
reducía el riego a los inversionistas.
Desde el punto de vista de la teoría institucional, reúne a un grupo de
acreedores y les da la fuerza para negociar con el deudor en una situación de
desventaja para el gobierno acreedor al tener los acreedores privados detrás
suyo al gobierno británico. Introduce la noción de coerción en las
negociaciones sin utilizar la fuerza. Es un club de acreedores que visto desde
el punto de visita de la teoría del imperialismo, permite ver la forma como se
expande el capital británico través de la negociaciones de deuda.
Visto desde el punto de vista de la teoría del crédito, los acuerdos del CTBE
son ejecuciones de garantías que permiten reordenar los pagos y coloca la
deudor en un nuevo lugar de crédito para llevar a cabo nuevos endeudamientos.
Las deudas anteriores se dan por canceladas de este modo con soluciones
negociadas en desventaja para el deudor y sobretodo, donde las deudas se
convirtieron en fuente de adquisición de medios de transporte, marítimos,
lacustre y ferrocarrilero a precio vil.
Desde la IPE es la formación de alianzas entre muchos acreedores para la
resolución de conflictos de pagos con un deudor aislado, estableciéndose un
mecanismo de resolución de conflictos. .
El tercer ladrillo en la construcción de la AFI fue la
decisión de no efectuar cobranzas coactivas mediante la intervención de las
fuerzas armadas de los países acreedores y buscar una ley. Este principio
fue vital para la resolución de las deudas de la entreguerra en Europa pero
surgió de la intervención militar sobre la Guaira en 1902 por las armadas de
Alemania, Italia y Francia.
La cobranza de deudas públicas por entes privados –no había acreedores públicos
en el siglo XIX– no tenía mecanismos de negociación más allá del Comité de
Tenedores de Bonos Extranjeros de Gran Bretaña, donde ambas partes asistían de
manera libre y por honor, y que operaba sobre la base del precedente. Venezuela
no había asistido a la convocatoria de estas reuniones solicitadas por los tenedores
de bonos y la respuesta no se dejó esperar. Bajo ataque, la reacción de
Venezuela fue pedir el apoyo de los gobiernos del continente y, casi de
inmediato, el 29 de diciembre de 1902, el canciller Argentino Luis Drago envió
Teodoro Roosevelt, en su mensaje anual al Congreso de los Estados Unidos el 6
de diciembre de 1906, estableció lo que se conoce como el “corolario de la
Doctrina Monroe” y dijo:
Las infracciones crónicas, o una impotencia que devenga en un aflojamiento general de las ligaduras que sostienen a una sociedad civilizada, pueden requerir a fin de cuentas, en América o fuera de ella, la intervención de alguna nación civilizada y, en el hemisferio occidental, la adhesión de los Estados Unidos a la doctrina Monroe puede obligar a los Estados Unidos, sin importar cuán renuente que se muestre. Interferiremos con ellos únicamente como último recurso y sólo si se evidenciara que su incapacidad de hacer justicia, o su renuencia a ello, en su país de origen y en el extranjero, haya violado los derechos de los Estados Unidos o haya invitado a una agresión extranjera en perjuicio de todo el bloque de naciones americanas. Es mero truismo decir que cada nación, sea en América o fuera de ella, que desee mantener su libertad e independencia debe, en último término, tomar conciencia de que el derecho a dicha independencia va de la mano de la responsabilidad de hacer buen uso de ella. Únicamente en casos flagrantes de infracción o impotencia, los Estados Unidos ejercerán un poder de policía internacional…
La “diplomacia de las cañoneras” era una derivada natural para la defensa de
los intereses estadounidenses en la región, mientras que la Doctrina Drago
afirmó que es inadmisible la intervención militar para la defensa de cobros de
deuda. No obstante el corolario a la Doctrina Monroe, no había mayor
institucionalidad internacional para el manejo de los créditos. Eichengreen
(1994), Esteves (2005).
Desde el punto de vista de la teoría del IPE, la alianza entre los estados
Unidos y Gran Bretaña en respuesta a la Doctrina Drago de un soberano deudor
importante como la Argentina le permitió establecer como las reglas del juego
sus leyes mercantiles y civiles para los créditos. De este modo, las practicas
coercitivas llevadas a cabo por otros países acreedores quedaron fuera de
práctica. Debían de utilizar las leyes sajones en sus créditos en adelante..
Desde el punto de vista de la teoría del imperialismo, los entes que estaban en
la lucha interhegemómica le arrebataron el control de las reglas del
juego internacional a los demás actores consolidando su posición de liderazgo,
si bien el líder hegemónico era Gran Bretaña.
El cuarto ladrillo: el surgimiento de los créditos
bilaterales. La Primera Guerra Mundial fue un espacio en el que se libraron
batallas de hegemonía y donde Estados Unidos por primera vez se convirtió, como
gobierno, en un acreedor neto. Esto devino de la debilidad británica hacia
1917. El financiamiento hasta entonces se hacía mediante cartas de crédito
colateralizadas con banqueros privados en Estados Unidos.
El 2 de abril de 1917, , Inglaterra dejó de ser el banquero extranjero de los
aliados y Estados Unidos tomó su lugar. Esto fue financiado parcialmente por
préstamos públicos internos y por una tributación incrementada.
Desde el punto de vista de la teoría del riesgo, la introducción de prestamos
bilaterales en medio de un mercado alterado por la guerra lleva a una reducción
de riesgos y de tasas de interés al incrementarse la oferta crediticia . Esto
minimizó el riesgo sobre las demás deudas al mismo tiempo que introdujo a un
nuevo actor en el espacio de las negociaciones.
Desde la IPE se propondría que ante la ausencia de un marco internacional de
alianzas que permitiera financiar la guerra de forma colectiva y que permitiera
la resolución del conflicto que dio lugar a la guerra, tuvo que intervenir
bilateralmente un actor
El quinto ladrillo: el surgimiento del multilateralismo. Al
final de la primera guerra mundial se formó la Liga de las Naciones según los
catorce puntos delineados por el Presidente Woodrow Wilson en su discurso ante
el Congreso del 8 de enero de 1918. De acuerdo con Walters, la
Organización Económica y Financiera (EFO, por sus siglas en inglés) creció de
tal forma entre 1922 y 1939 que pudo haberse convertido en una institución
independiente, como la OIT o la OMS. La EFO contaba con dos comités, el Comité
Financiero y el Comité Económico. El Comité Financiero estaba formado por doce
miembros igualmente divididos entre directores de Bancos Nacionales –predecesores
de los Bancos Centrales– y directores de bancos privados. Recordemos que esto
ocurría al tiempo que se estaban creando los bancos centrales en América Latina
(ver Drake, 1989; Marichal y Diaz Fuentes, 2000). Los doce miembros del Comité
Económico eran funcionarios públicos. Bajo su auspicio, la EFO lanzó un
servicio de información económica mundial y dio a los países más pequeños toda
la ventaja de acceder a una gran cantidad de información, mucho mayor que la
que cualquiera de los países más grandes o la CTBE hubiera antes podido
recoger. Estos comités tenían la confianza de los estados miembros, que no
dudaban en seguir sus consejos. Los banqueros estaban dispuestos a suscribir
emisiones de bonos con la información proporcionada por el Comité Financiero. También
se hicieron cargo de investigar acerca de políticas comerciales, aranceles,
materias primas, controles de intercambio, acuerdos de compensación, producción
agrícola, doble tributación y otros problemas asociados con las relaciones
económicas internacionales. (Walters; 183) No fueron capaces de quebrantar el
nacionalismo de los Departamentos del Tesoro y Ministerios de Comercio, ni de
comunicar que la prosperidad es indivisible en la economía mundial y que las
políticas económicas faltas de previsión pueden ser dañinas para la paz mundial
(esto es una referencia a la Ley Smoot Hawley de 1930). La EFO no atrajo a la
opinión pública y estaba lejos de llegar al trabajador o consumidor promedio.
Durante la década de los 30, la Asamblea reorientó la EFO hacia vivienda y
alimentos. La Sociedad de la Liga de Naciones tomó nota de que el mantener a la
EFO independiente de la Sociedad los hacía más fuertes, y éstos fueron los
elementos que se emplearon en la creación del Consejo Económico y Social en la
Carta de las Naciones Unidas de 1944, y en la creación del FMI bajo la
proposición de White.
Desde la IPE, Olson y Zeckhauser proponen que, en una alianza, el monto gastado
para un propósito común se verá afectado por el monto que los aliados aporten.
La construcción de un modelo de dos naciones sigue la lógica de que, dado el
equilibrio del gasto de ambas naciones, la nación más grande asumirá una
porción desproporcionalmente mayor de la carga común. La nación más grande
“pagará una porción de los costos que es superior a su porción de los
beneficios, y así la distribución de los costos será muy diferente de la que
resultaría de un sistema de tributación basado en los beneficios recibidos”.
(216) La desproporción en la participación de las cargas es menos extrema
cuando se toman en cuenta los efectos de renta, mas no deja de ser importante”.
(217) Para construir el modelo de los gastos de defensa, observan el caso de la
OTAN. A este respecto, los supuestos aplicados no son relevantes para nuestro
estudio, aun cuando algunas conclusiones parecen ajustarse bastante bien.
Parafraseándolos: si dos países en una alianza tienen la misma renta nacional,
pero uno está más preocupado por la seguridad de sus mercados financieros que
el otro por razones geográficas, ideológicas, históricas, políticas o
económicas; la nación más preocupada asignaría una valuación mayor a la
capacidad institucional de la alianza, pero asumiría una porción de la carga
mayor que su participación de los beneficios. (219) Su modelo trata el caso general
de las diferencias en la valuación absoluta que las naciones ponen en las
unidades adicionales de un bien de la alianza, sea que estas diferencias se
deban a diferencias en la renta nacional o a otras razones.
Desde el punto de vista de la teoría del imperialismo, las reglas del juego
establecidos por la alianza sirven para los demás miembros de la alianza pero
no para el líder dominante que se exceptúa siguiéndose el principio de “do as I
say and not as I do”. Estados Unidos se retiró de la Liga de las Naciones en
1920 y renunció al multilateralismo gozando lo que se conoce como “splendid
isolationism”.
El sexto ladrillo: El plurilateralismo financiero: el
acuerdo de estabilización monetaria del 25 de septiembre de 1936. A
mediados de los años 30, los Estados Unidos salieron de su “aislamiento
espléndido” con Cordell Hull y FDR en medio de la Gran Crisis Mundial y
debieron establecer un acuerdo de estabilización monetaria para frenar las
devaluaciones permanentes que estaban erosionando a las economías lideres y
además generando tensiones políticas y militares entre ellas. Las discusiones
sobre el fondo de estabilización monetario comenzó en 1931. Debajo algunas
iniciativas en esa dirección:
- El Banco de Pagos Internacionales (BPI) (1930)
- El Plan Francqui (1931)
- El Plan Kindersley-Norman (1931),
- El Plan Beyen (1932).
- El Plan Crena de Jong (1932)
- El concepto Henderson (1932)
- El tratado de estabilización monetario del 25 de setiembre de 1936, firmado por USA, GB y Francia con un tipo de cambio fijo a 35 USD la onza de oro fue idea de HD White, un joven profesor..
Estos prolegómenos dieron lugar a que en medio de la guerra mundial
se volviera a discutir el tema de la estabilización monetario dentro de un
marco multilateral, de búsqueda de la paz. La guerra, se concluyó, era fruto
del malestar generado por la depresión con deflación y de los efectos injustos
de la primera guerra mundial,.
Bruno Frey (1984) se presenta con un enfoque de elección óptima (rational
choice). Comienza citando a Spero (1977) en cuanto a que no hay suficiente
marco teórico para una economía política internacional y que ambos campos se
han separado en política internacional y economía internacional. Luego señala
que, según el profesor Barry Jones, este enfoque tiene una tendencia más hacia
la ciencia política dado que los conceptos de “poder” y “autoridad” son
centrales para el estudio. (1982) Manifiesta que la elección pública es el
enfoque económico a la política, y que “esta opción trata los procesos
políticos como endógenos”, en contraposición al nuevo enfoque clásico, que los
trata como exógenos. “La elección óptima (rational choice) busca
analizar los procesos políticos y la interacción entre la economía y la
política, utilizando las herramientas del análisis moderno (neoclásico)”. (228)
“Tanto el
enfoque del comportamiento racional hacia los problemas sociales como la teoría
de la elección óptima presentan tres característica principales. Primero, el
individuo es la unidad básica de análisis. Se asume que dicho individuo es
“racional” en el sentido en que responde de manera sistemática y, por tanto,
predecible a incentivos: se escogen planes de acción que generan el mayor
beneficio neto de acuerdo con la propia función de utilidad”. (228)
Los conceptos
utilizados en el campo internacional y que derivan de la teoría de elección
óptima son: la importante Teoría del bien público, que trae consigo el
concepto de parasitismo o free riding. “En vista de la imposibilidad
general de forzar a los actores nacionales independientes a cooperar, el
problema del parásito (free rider) puede superarse encontrando reglas
o acuerdos constitutivos que establezcan las condiciones para la
cooperación”. (230) Con el fin de establecer reglas que se apliquen a todos y
que sean aceptadas por todos en un estado de relativa incertidumbre, los
actores tienen que creer que las reglas funcionarán lo mejor posible en el peor
de los casos. Existen costos y beneficios que las naciones individuales deben
aceptar para participar de estos acuerdos sobre reglas comunes. Detrás de estos
esquemas se encuentra el supuesto de que “un dictador internacional
benevolente” impondrá la ley. Este dictador benevolente en 1936 fue los
Estados Unidos
Tillison y Willet muestran que los vínculos entre diversos asuntos son más
importantes cuando los beneficios resultantes de los acuerdos están
parcializados hacia un pequeño número de países. Asimismo, proponen que los
vínculos desempeñan un pequeño papel cuando se considera que los beneficios del
acuerdo son distribuidos “de manera justa” entre los países. Esto debería
llevar a un consenso en los casos en que haya un gran número de asuntos y de
países involucrados. La construcción del consenso funciona mejor que los
vínculos entre asuntos.
Sétimo ladrillo: el multilateralismo financiero de Bretton
Woods.
Durante la Segunda Guerra Mundial, a insistencia del Secretario de Estado
Cordell Hull, se convocó a una Conferencia en Moscú en diciembre de 1943 donde
los gobiernos de los Estados Unidos, el Reino Unido, la Unión Soviética y
China, representados por sus Ministros de Relaciones Exteriores, se reunieron
con el objetivo de continuar discutiendo las conclusiones de la Conferencia de
las Naciones Unidas de enero de 1942 suscrita por 21 países más Estados Unidos
y Gran Bretaña, suscriptores de la Carta del Atlántico (ver anexo). Ellos
concluyeron que “se debía establecer cuanto antes una organización
internacional, basada en el principio de la igualdad soberana de todos los
países defensores de la paz, y permitir la membresía de dichos países, grandes
y pequeños, para el mantenimiento de la paz y la seguridad mundial” Ésta fue la
base para la Conferencia de San Francisco y para las reuniones sostenidas para
discutir el orden mundial después de la Segunda Guerra Mundial. Por
consiguiente, las dos partes de la Carta del Atlántico se reunieron para
discutir lo que ellos preveían como la arquitectura financiera internacional de
la posguerra, dada la depresión y los desórdenes financieros generados a
finales de la década de 1920 y 1930. Estados Unidos estaba representado por el
subsecretario del Tesoro Harry Dexter White y Gran Bretaña, por John Maynard
Keynes. La Alianza del Atlántico que había soportado el peso de las deudas de
los interaliados decidió resolver los problemas futuros mediante un mecanismo
multilateral - según se informa - a sugerencia de Cordell Hull. El Plan White
ganó ampliamente el debate por el papel que cumplió Estados Unidos en la
economía mundial entonces.
Octavo ladrillo. El concepto de condonación de la deuda. Las
dificultades creadas por el endeudamiento de la primera guerra mundial impedía
que las economías europeas pudieran relanzarse en caminos de crecimiento, Por
esa razón el general Pershing pidió la cancelación de las deudas de los vveintiún
países que adquirieron deudas públicas de carácter tanto bilateral como privado
con los Estados Unidos durante la Primera Guerra Mundial con el fin de comprar
equipo militar, alimentar a sus tropas y mantener el gasto de guerra.. Esta
situación condujo a una serie de discusiones, tanto en los Estados Unidos como
en Gran Bretaña, sobre la naturaleza de estas deudas y si era razonable
procurar su pago.
Noveno ladrillo. La introducción del cese de cobros: el año
Hoover El año 1929, a raíz de las discusiones sobre
condonaciones de deuda propuestas por el Grl Pershing, el gobierno de Herbert
Hoover propuso en el congreso la suspensión de los cobros a los deudores
europeos a cambio de que ellos a su vez dejaran de cobrarle a sus deudores: es
decir, dejaran de cobrar la reparación de guerra alemana. El año Hoover entró
en vigencia en junio de 1931, cuando los países latinoamericanos también
entraron en moratoria simultánea.
Decimo ladrillo. El fin del tipo de cambio fijo y el auge
del mercado internacional de creditos
II Segunda hipótesis El sistema internacional es bífido, con un grupo de reglas
e instituciones para los países líderes y otro para todos los demás.
1. Capacidad de pago
A lo largo de la historia se ha ido consolidando la imagen de un doble
estándar en el manejo de los temas financieros internacionales interestatales.
La revisión más saltante es sobre el tema conocido como de la capacidad de
pago, como se llamó en los años 20,, o sustentabilidad de pagos como se le
llama a inicios del siglo XXI.
El informe Colwyn del Parlamento Británico (1926) es quizás el documento
con mayor información y análisis sobre tributación y deuda del periodo
posterior a la Primera Guerra Mundial. La Comisión Colwyn –sobre deuda nacional
y tributación– se estableció para encontrar la conexión entre “la deuda
nacional” y “la incidencia de la tributación existente”. (p.1.) La preocupación
sobre la tributación se remonta a 1925 y a las dificultades del gobierno
británico para recuperar los estándares de vida de preguerra. Era necesario,
entonces, identificar los elementos que impedían dicha recuperación y cómo se
podrían superar. El primer problema era el estándar de vida del asalariado y,
luego, el estándar de ahorro en la comunidad. El tema del estándar de vida se
presenta como introducción al trabajo del Comité. Este informe presta seria
consideración a lo que se entiende por carga de la deuda y capacidad de pago,
así como su incidencia en el estándar de vida de los asalariados. (Sección V,
pp 233-245) Desde el punto de vista de este Comité, se deben considerar los
siguientes componentes para hacer esta carga comparable y mensurable (p.234):
- “¿Cuál es la proporción de la tributación nacional de cada país con relación a su riqueza o renta nacional?” (en la actualidad, esto se conoce como presión fiscal o T/PNB)
- “¿Cuál es el monto del impuesto por habitante?” (presión fiscal por habitante o (T/PNB)/población económicamente activa)
- “¿Cuál es la distribución comparativa de la riqueza o los ingresos?” (coeficiente de Gini)
- “¿Cuál es la incidencia de los impuestos, y cómo se ajustan a la distribución de riqueza o ingresos en cada país?”, con el fin de examinar la progresividad del sistema tributario.
- “¿Cuál es el carácter general de la industria nacional – demanda más o menos bienes de capital”?, con el fin de ver el impacto de la tributación en la inversión real.
- “¿Cuáles son los objetos del gasto público – hasta qué punto son económicamente productivos”?, con el fin de ver si el gasto público es motor para el crecimiento económico o no.
- “¿Cuál es la relación entre las finanzas locales y nacionales?”
- “¿Cuál es la política que se aplica en el manejo de industrias nacionales y municipales, sea para su beneficio o pérdida, en remisión de la tributación o además de ella?”
- “¿Cuáles son las condiciones sociales y el estándar de vida?”
Sin embargo, a pesar de haber sido presentado de manera conceptual, el tema de
la carga de la deuda no se abordó hasta que Jèze (1925) desarrolló sus
definiciones. La preocupación sobre la carga de la deuda era el estándar de
vida, y el Comité se centró en la tributación y su impacto en el estándar de
vida dada la evidencia de un alto servicio de deuda. Según el Secretario del
Tesoro Mellon, la capacidad de pagos no puede ser predicha porque nadie puede
adivinar, con algún grado de certeza, qué le va a ocurrir al presupuesto fiscal
y a la balanza comercial en los próximos 62 años para un país. Decía Mellon,
“si la posición económica de un país no puede ser predicha con seis meses de
antelación, menos lo puede ser con un horizonte de más de medio siglo
La segunda visión, contradictoria a la primera es como sigue: Dice Sessions
(81): “De acuerdo al credo del Consejo, los deudores soberanos que tomaron
prestado de acreedores privados, deberían de saber si tiene capacidad para
devolver el préstamo o no. Por lo tanto todo es un asunto de voluntad de pago”.
En el informe de 1936 del FBPC dice:
La frase (capacidad de pago)
originó una discusión entre países soberanos con referencia a las obligaciones
que existían entre ellos, y que surgían de una sociedad conjunta, una operación
política, para fines políticos…. Estaban tratando con sus iguales sobre sus
propias deudas y podían, con referencia a ellas, ser generosos según fuera
adecuado para sus intereses soberanos, conveniencias, circunstancias o
compromisos.
El Consejo ha dicho, sin embargo, que ni esta frase ni el principio que ésta
formula tiene lugar apropiado alguno en una discusión entre un país soberano y
sus acreedores privados extranjeros. Debe asumirse que un país soberano, al
aceptar préstamos de privados, sabe si podrá o no pagar, o si está incurriendo
o no en una obligación dentro del alcance de su ‘capacidad de pago’. (FBPC,
1936:7)
Esto es relevante al argumento de que existen dos reglas del juego en el
sistema internacional. Mientras el debate de la deuda interaliada fue uno sobre
capacidad de pago y que en efecto fue a parar en la suspensión de los cobros en
el año Hoover, cuando se refiere a América Latina no se aplica esa discusión y
se retoma nuevamente como un asunto sin debate ni teórico n político y se
plantea que es cuestión de voluntad de pago. La diferencia entre los europeos y
los estadounidenses es clara, pero también es evidente que fue en Estados
Unidos donde se declaró el año Hoover después de varios años de discusiones
sobre las dificultades europeas. Es decir, es posible que los organizadores del
FBPC no estuvieran al tanto de este debate, pero es imposible que el Tesoro no
lo estuviera porque fue parte del debate estadounidense de los años 20.
La versión contemporánea sobre capacidad de pago se
llama de la sostenibilidad de la deuda y es definida por el FMI (2004) como la
condición de que esta deuda pueda ser pagada sin recurrir a una financiación
extraordinaria ni a una futura corrección importante en el balance entre
ingresos y gastos (8). Se percibe que la sostenibilidad de la deuda resulta
necesaria para la estabilidad económica. Como se vio durante las décadas de
1980 y 1990, cuando el pago de la deuda absorbió una gran porción de los
ingresos de exportación o de los ingresos tributarios, se produce una
ralentización económica importante. El FMI (2004, 9) establece:
En pocas palabras, puede afirmarse que, si se espera que un país pague y repague su deuda a partir de sus propios recursos futuros, una gran deuda crea incentivos adversos asociados con impuestos distorsionantes (presentes y anticipados)..... Es posible que el resultado sea una pérdida grave de propiedad que debilite el apoyo público a las reformas de políticas y coloque a los gobiernos bajo la presión de incumplir sus obligaciones de servicio de la deuda.
El análisis que presenta el FMI parece sugerir que
los países son dueños de sus reformas económicas, que no existen las
condicionalidades expresas de parte de las IFIs y que éstas no son
coercitivas en esencia. La coerción de fines del siglo xx difiere de la de períodos anteriores, en cuanto
a que los organismos están menos preocupados por recuperar los préstamos y más
por modificar las políticas económicas siguiendo el espíritu de la
globalización: apertura de mercados, reducción del Estado, eliminación de
subsidios y otras fórmulas del Consenso de Washington. De esta manera si bien
los préstamos mismos pueden diferirse en le tiempo, las transferencias de
recursos sur norte son crecientes.
2. El desconocimiento de deudas: Mississippi versus la URSS
Ocho estados de los Estados
Unidos pidieron préstamos en los mercados de Londres en las décadas de 1840 y
1850, y dejaron sus bonos impagos. Estas cesaciones de pago no discutieron en
los informes anuales de la Corporación de Tenedores de Bonos Extranjeros hasta
1904, más de cincuenta años de acontecido el evento. En 1873, el primer informe
de la CTBE dedica quince páginas a analizar la posición de los Estados Sureños
después de la Guerra Civil y a cómo solucionar el tema de la cesación. (CTBE,
1873: 25-40) De ahí en adelante, los datos se incluyen como nota al final de
los informes sin ningún comentario, hasta que en 1904 se retoma el problema y
se explican los esfuerzos que se están llevando a cabo para recuperar los
préstamos. Al siguiente año, en un anexo del Informe 1905-1906, se incluyó una
cuadro resumen con los principales préstamos en cese de pago en ese momento. La
relevancia de estas deudas puede considerarse de la más alta prioridad dados
los montos involucrados: representan la mitad del principal pendiente impago y
menos de un tercio del interés debido en el mercado. En esa época dichas deudas
constituían un riesgo sistémico. (ver cuadro 1).
En 1852, una ley del poder legislativo (de Mississippi) dispuso que en la próxima elección se preguntara a cada elector al momento de presentar su voto si estaba dispuesto a pagar con un impuesto directo los bonos del Planter’s Bank. Esto se llevó a cabo en la elección presidencial de 1852 y la mayoría de los votantes respondieron en forma negativa, como era de esperarse….La gran masa de votantes no tenía conocimiento alguno del monto de los bonos, de las circunstancias de su emisión o de la magnitud del impuesto que podría establecerse para su pago. (CTBE, 1911: 386)
La guerra entre Estados estalló, y en 1876 se incorporó a la Constitución del Estado una enmienda propuesta por la anterior legislatura y adoptada por el pueblo en las urnas en 1875, mediante la cual se prohibía el pago de los Bonos del Planter’s Bank y del Union Bank. Esta disposición se incorporó a la Constitución de 1890. (CTBE, 1911: 386)
El contraste entre el repudio de
la deuda soviética en enero de 1918 y la antes mencionada deuda de Mississippi
abre paso a la discusión acerca de cómo se establecen las reglas
internacionales de manera que el gobierno deudor que ayuda a establecer dichas
reglas de juego luego no las respete. El Secretario de Estado, el Sr. Hughes,
al argumentar en contra del reconocimiento del Gobierno Soviético de Rusia
manifestó lo siguiente:
El asunto fundamental en el
reconocimiento de un gobierno es si éste muestra la capacidad y disposición
para cumplir con sus obligaciones internacionales …Entonces, ¿qué hicieron las
autoridades soviéticas? En el decreto del 21 de enero de 1918, declararon
simplemente que: ‘incondicionalmente y sin excepciones, todos los préstamos
internacionales están anulados’. (CTBE, 1930:44-45)
Paradójicamente, la Constitución de
Mississippi establece que:
El Estado no asumirá, amortizará, garantizará o pagará ninguna deuda que se
alegue que el Estado de Mississippi tenga frente a cualquier persona,
asociación o corporación, alegando lo mismo como propietarios, tenedores
o cesionarios de cualquier bono o bonos conocidos como bonos del Union Bank o
bonos del Planter’s Bank. (CTBE, 1930:45)
En esencia, lo que la CTBE sugiere
en el Informe de 1930 es que Estados Unidos no reconoce una deuda válida del
Estado a pesar de que demanda que otros lo hagan. Esto es relevante porque
viola dos artículos de la Constitución Federal de los Estados Unidos: (CTBE,
1930: 38)
- El Artículo I, sección 10, que prohíbe que cualquier Estado apruebe una ley que afecte la obligación de contratos.
- El Artículo XIV, sección I, que prohíbe que un Estado prive a cualquier persona de su propiedad sin el debido proceso contemplado por ley.
3. La reducción de saldos: Alemania, y los aliados de la primera
guerra mundial versus los países pobres altamente endeudados.
Cuando Alemania hizo el pago de Reparación de guerra en septiembre de l928,
el Ministro alemán advirtió que ese esfuerzo podría realizarse una sola vez
pero no podría ser regular. Alemania afirmó que no podría sostener esos pagos y
los peritos que fueron con Dawes a Alemania estimaron que la deuda sería en
realidad de 11,000 millones de dólares, si se capitalizaban los intereses al
5.5%. Esto era ya una reducción de la deuda de la suma de la cuarta parte de
las exportaciones indefinidamente, más 33,000 millones de dólares, más
pensiones de los militares de los países aliados involucrados en la guerra más
el costo de los ejércitos de ocupación y sus propinas, a 11,000 millones de
dólares tomando las bases realistas de la capacidad del país de hacer frente a
la deuda. Los alemanes propusieron comprar la deuda haciendo una emisión en
Estados Unidos, lo cual reduciría el valor presente neto de la deuda a 4,000
millones de dólares y se haría pagadero ese monto en sesenta años. El
negociador estadounidense Parker Gilbert, agente general de las reparaciones,
hizo un informe general aduciendo la capacidad de pagos alemana y la presentó
en la conferencia de París de 1928, donde estaban el deudor y los acreedores,
creándose entonces la ecuación entre la deuda de los aliados a Estados Unidos y
entre sí, y la deuda de Alemania a los aliados, ambos por 11,000 millones de
dólares a sesenta años y al 5%. (Las cuotas serían de 183.3 millones de dólares
de amortización y 550 millones de dólares de intereses.).
En la conferencia de Lausana de 1932 se acordó que Alemania suspendería pagos
de reparación de guerra hasta que estuviera en posición de efectuarlas. Los
gobiernos aliados de los estados Unidos al mismo tiempo suspendieron los pagos
de sus deudas que no fueron cobradas nuevamente nunca. Es decir que en
situaciones límite,. el tratamiento benevolente entre países pares es distinto
al que aplica entre avanzados y pobres en las mismas condiciones límite..
Tras la crisis de la deuda de 1982 generada por el alza brusca de la tasa de
interés internacional fruto de la aplicación de Reaganomics mientras se
mantenía una política monetaria restrictiva en los Estados Unidos, los países
sobre todo africanos pobres altamente endeudados fueron objeto de un proceso de
reducción de saldos sinuoso y lleno de condicionamientos de política económica,
en contraste con Alemania y los aliados en 1928 y 1932.:respectivamente.
Debajo se reseña el camino tortuoso actual de los países pobres altamente
endeudados.
Términos de Toronto:
Durante la cumbre de los países
industrializados que se celebró en Toronto en 1988, se hicieron recomendaciones
a los países acreedores del Club de París para que ofrecieran condiciones de
reescalonamiento. Estas opciones son: 1) la anulación de un tercio del saldo de
la deuda, el resto del saldo teniendo que ser pagado en un período de 14 años,
con un período de gracia de 8 años, y aplicando las tasas del mercado; 2) el
reescalonamiento de la totalidad de la deuda en un período de reembolso de 14
años, con un período de gracia de 8 años, aplicando una tasa reducida; ó 3) el
reescalonamiento de la totalidad de la deuda en un período de 25 años, con un
período de gracia de 14 años, aplicando la tasa de interés del mercado. Sólo
los países más pobres y muy endeudados pueden ser elegibles a los Términos de
Toronto.
Términos de la Trinidad:
Los Términos de la Trinidad fueron propuestos
en 1990 en reacción a la constatación que el alivio ofrecido por los Términos
de Toronto no atendía las necesidades de los países menos adelantados (PMA). Los
Términos no reducen la deuda de los PMA, sino que prorrogan los vencimientos y
los períodos de gracia. El alivio de la deuda otorgado por estos términos es el
siguiente: 1) anulación de los 2/3 del saldo de la deuda de los países
elegibles en una sola operación y reescalonamiento de la deuda restante en un
período de 25 años (incluso un período de gracia de 5 años) y 2) una
reorganización flexible del calendario de reembolso que establece un vínculo
entre los pagos y la capacidad de exportación del país deudor.
Términos de Houston:
Los términos de Houston fueron introducidos
durante la cumbre de los países industrializados que se celebró en Houston en
julio de 1990. Fueron elaborados para atender las necesidades relativas al
alivio de la deuda de los países de ingresos medianos bajos con una deuda
oficial elevada.
Términos de Londres:
En diciembre de 1991, aumentó el nivel
de cancelación de deuda de 33.33% (definido en los términos de Toronto) a 50%.
Términos de Nápoles:
: Para los países más pobres y más
endeudados, el nivel de cancelación es por lo menos de 50% y puede ser
aumentado a 67% de los créditos no-AOD.
Términos de Lyon:
En noviembre de 1996,, aceptaron aumentar el
nivel de cancelación a 80% para los países más pobres altamente endeudados.
Términos de Colonia:
En noviembre de 1999, aceptaron elevar el
nivel de cancelación para los países más pobres hasta por encima del 90%, o más
si es necesario. Actualmente, 41 países son potencialmente elegibles para la
iniciativa HIPC y pueden ampararse de los Términos de Colonia. Hasta hoy, son
25 los países que tienen los beneficios de los Términos de Colonia. Para
calificar para estos términos, los países deudores deben ser elegibles para los
términos de Nápoles y, además, tener buenas relaciones con el Club de París y
un continuo programa de ajuste económico, así como haber sido declarados
elegibles para la iniciativa HIPC por las juntas del FMI y el Banco Mundial.
La iniciativa HIPC: un enfoque multilateral a
la reducción de la deuda
En vista de la falta de resultados de las
reducciones de deuda en términos de recuperación económica y mitigación de la
pobreza, en 1996 se introdujo el concepto de sostenibilidad de la deuda con el
concepto de la iniciativa HIPC, que incluía por primera vez una reducción de
deuda multilateral, hasta entonces considerada tabú.
HIPC II
Si HIPC I imponía condiciones de reformas
estructurales (véase anexo I), HIPC II propuso que "el alivio de la deuda
debe reforzar las herramientas más amplias de la comunidad internacional para
promover un desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza" (IMF,
1999: 3), lo cual implica más condiciones para poder recibir el beneficio de la
reducción de la deuda. "El alivio de la deuda debe ser dirigido a los
países más pobres, para los cuales la deuda excesiva puede constituir un
obstáculo particularmente grave para el desarrollo" (Ibíd..). No obstante,
el universo de países sujetos al alivio de la deuda bajo las iniciativas HIPC
es limitado e insuficiente. HIPC se inició en 1996, y para 1998 sólo 9 países
podían "beneficiarse" de la reducción de la deuda si cumplían con
todas las condiciones para alcanzar el punto de culminación, momento en el que
el FMI/BM decidirían si el país era digno del "beneficio". Este número
aumentó a 19 países después de la campaña Jubileo 2000 a nivel mundial, que
hizo hincapié en ese punto.
EL MDRI DEL BID
En la reciente reunión de Ámsterdam del BID del 2007, se decidió brindarle
condonaciones de duda a los países HIPC de América latina. Esta ha consistido en
reducciones de pagos de 20 millones de dólares anuales a cambio de salir de la
ventanilla de crédito concesional y pasar a la ventanilla de créditos regulares
además de que tienen que cumplir con un listado largo de condiciones para
recibir el “beneficio”.
4. El FMI y el Grupo de la Biblioteca
Luego que se rompió la relación
entre el dólar y el oro en agosto de 1971, tras el acuerdo Smithsoniano, se
estableció primero un grupo de trabajo llamado el Grupo de los 3, o G3 que eran
Estados Unidos, Gran Bretaña, Japón y Francia. Esto luego fue expandido a
G6 incluyendo a Alemania y Canadá para luego ser ampliado a 7, incluyendo
Italia y luego a G8 incluyendo a Rusia. . Este grupo de países coordina
las políticas económicas entre sí y acuerdan metas entre sí, mientras que los
demás miembros del FMI hacen sus coordinaciones dentro del FMI. De hecho
esto convierte al G7 en una coordinación distinta a la coordinación universal y
si bien las características de poder los grandes está bien definida, se salta
la obvia evidencia de que la economía internacional es global. Es decir el G7
hace unas coordinaciones, le siguen las del Fondo, y luego hay las coronaciones
regionales que comienzan a emerger en Europa con el Euro, en Asia con Chiang
Mai y en América del Sur con la Iniciativa de Quito.
III Hay una relación simbiótica entre el AFI y América Latina en su
historia.
Cuando se revisa la historia de la AFI salta a la vista que los problemas
de endeudamientos importantes que dan lugar a grandes cambios ocurren sobre
todo en América latina. Esto tiene que ver con el déficit de ahorro de la
región y la persistencia a presiones tributarias muy bajas a la par de una muy
fuerte concentración del ingreso. Durante el siglo XIX el crédito sirvió sobre
too para armar a los ejércitos en los procesos de delimitación de fronteras y
consolidación de las repúblicas. Fue también el pretexto para financiar guerras
que eran de interés para Gran Bretaña, España, o Francia en ultramar. La
independencia de América latina es el ejemplo clásico. Los problemas estudiados
por los Profesores Marichal, Suter y Eichengreen en cada fin de ciclo
crediticio, cada cincuenta años más o menos, llevó siempre a cambios en la
forma como se relaciona la región con sus acreedores. Si bien es cierto que el
bilateralismo surge de la primera guerra mundial, también lo es que el
multilateralismo pensado para la reconstrucción de Europa y Japón tiene en
América latina un campo fértil de actuación luego de la crisis de la deuda de
1982.
Los problemas de los bonistas de 1872 llevaron sin duda a la creación de la
CTBE de Londres y en los años de la década de 1930 fueron los problemas
de América latina región deudora de capitales de Estados Unidos en bonos —a
quien no se le había perdonado nada como a los aliados y Alemania en 1932—, que
llevaron al establecimiento del CPTBE en Washington.
Finalmente, es el fracaso de las políticas de las IFIs en Asia y América Latina
que ponen su existencia en cuestión a inicios del siglo XXI y abren paso para
una nueva AFI.
IV. El orden económico internacional que dio pie a la AFI existente en la
segunda mitad del siglo XX ha desparecido y con ella la AFI relacionada se ha
tornado obsoleta, requiriéndose de nuevas instituciones. La conversión del país
acreedor mayor, que define la moneda de reserva y la jurisprudencia crediticia
internacional, en el deudor mayor; presentan una AFI caduca
Después de las crisis de México, Asia, Rusia, Brasil
y Argentina, ¿es necesario el Fondo? ¿Puede ser reformado? ¿Puede recuperar su
credibilidad? Hay dos modos de considerar esta cuestión. ¿Reforma de qué?,
debería ser la pregunta. Si el elemento que propuso la idea de reforma es el
hecho de que ya no puede financiarse con tan pocos préstamos e ingresos por
intereses, el tema es interno del FMI. Si la cuestión radica en cómo recuperar
la credibilidad internacional, el problema está en cómo recuperar un actor
multilateral. La credibilidad fue perdida por no tener un mecanismo de voto
transparente para elegir a los directores ejecutivos y por mantener el pacto de
caballeros de 1946, según el cual la presidencia del Banco Mundial pertenecía a
los Estados Unidos mientras que la del FMI pertenecía a los europeos. Esto no
está escrito en ninguna parte, pero ha sido el modo de facto en que han funcionado
las IFI. Fue concebido como el club de un hombre rico en 1944, cuando Estados
Unidos era casi el único acreedor y el resto del mundo pedía prestado. En
consecuencia, su poder de veto tenía sentido; el dinero le pertenecía en su
mayor parte. Sin embargo, en 2006 Estados Unidos es un deudor mundial líder; no
tiene dinero sino deudas importantes, sobre todo con Asia pero también con
América Latina y con cualquier economía superavitaria que tenga reservas en
instrumentos en dólares estadounidenses: es decir, letras de tesorería. No
obstante, retiene su poder de veto, que utiliza como herramienta de política
exterior a fin de impedir el otorgamiento de préstamos a sus países
"enemigos" declarados, como Nicaragua en la década de 1980 o Cuba,
por nombrar sólo dos. Se trata de un ejercicio de poder sin fundamento
financiero real, dado que Estados Unidos es actualmente el principal deudor del
mundo y que debe su dinero a países asiáticos y latinoamericanos – todos países
que, con excepción de Japón, son menos desarrollados que Estados Unidos.
El FMI conserva desde antaño el tamaño del PBI como el valor para medir los
derechos de votación, y Estados Unidos sigue teniendo una economía muy
importante, aunque el tamaño del PBI ya no refleja la capacidad financiera del
país. Asimismo, se ha perdido legitimidad debido a que no ha podido soportar
las presiones de las crisis generadas por su propio modelo de apertura de
cuentas de capital en Asia o por su propio asesoramiento acerca de cómo
administrar las tasas de cambio en diversas partes del mundo
La regionalización de los fondos monetarios. El FMA y el AMU: piezas
modelo para una nueva AFI
Cuando Asia entró en crisis en 1997, el FMI hizo lo acostumbrado en cuanto
recomendaciones: reducir gasto público, reducir demanda privada, aumentar
impuestos, y contraer la oferta monetaria, alzando la tasa de interés como
efecto. Esto fue recomendado a pesar de que no habían desequilibrios fiscales
induciendo así una depresión económica al mismo tiempo que a un crac bancario.
Malasia, por motu propio decidió no seguir ese camino, desoyó al FMI y
en cambio cerró sus flujos de capitales de corto plazo para amortiguar la
salida de capitales que de forma creciente estaba ocurriendo en todo el resto
de la región. El resultado fue que a Malasia le fue mejor que al resto de los
países en cuanto caída del PBI y recuperación: Chile, de forma análoga cerró
sus movimientos de capitales de corto plazo poniéndoles un encaje alto por un
periodo de tres años. Stiglitz entonces en el BM, salió con su crítica al FMI
que lo llevó a un debate célebre con Larry Summers y a su renuncia del BM. El
tema del debate fue si servían las recomendaciones del Fondo en el contexto de
economías críticas o si las políticas eran pro cíclicas, ayudando así a
deprimirlas más en lugar de ser contra cíclicas y ayudarlas a estabilizarse.
En ese momento, 1998, el gobierno japonés anunció su disposición a crear un
Fondo Monetario Asiático a lo que el Tesoro de los Estados Unidos se
resistió.(Lipscy, 2001) El Tesoro estadounidense percibió que un fondo asiático
reduciría su influencia en la región y que podría tener efectos negativos sobre
el FMI y el BM.
No obstante, en mayo del año 2000 se lanzó la iniciativa de Chiang Mai,
Tailandia, que involucra a los países más ricos de Asia para hacer prestamos a
los demás miembros de la ASEAN, si otra crisis monetaria afectara a la región
nuevamente. Dicha iniciativa según el boletín de las ASEAN cubre ahora a 16
países y suna 40,000 millones de dólares. (http://www.aseansec.org/afp/115.htm)
El acuerdo con la ASEAN (Asociación de Países del Sud Este Asiático) incluye a
Japón, China, Corea del Sur, Tailandia, Malasia, Indonesia entre las economías
más saltantes. Esta iniciativa fue discutida en el Institute of International
Economics en Washington DC (Bergsten, 1998) y en el Federal Reserve Bank
de San Francisco (Rose, 1999) entre otros
lugares en su momento antes del acuerdo de Chiang Mai.
Más recientemente en Quito, mayo, 2007, se ha lanzado la Iniciativa de Quito
donde se plantea un fondo de estabilización regional, un banco de desarrollo
regional y una unidad monetaria sudamericana, siguiendo el modelo europeo y
asiático.
En la Europa ampliada de 27 países hay un Banco central, una unidad monetaria,
el Euro y un Banco Europeo de Desarrollo con las mismas atribuciones que las
que se piensan en Asia y Sudamérica.
Lo que está emergiendo es una nueva AFI global con piezas regionales que no
utiliza al dólar como su medio de pago ni como moneda de reserva sino como
referencia de precios. La devaluación del dólar frente a todas las demás
monedas de los bloques mencionados entre 2002 y 2007 es una indicación de la
debilidad de la economía que fuera líder y que ha pasado a ser, no obstante su
tamaño, en parte del problema y no de la solución al absorber los excedentes de
las economías en desarrollo para financiar sus déficit fiscales y de balanza de
pagos. Siendo que tienen leyes lesivas para los acreedores en la eventualidad e
impagos, y dada su historia con la deuda de los estados confederados, se abre
la necesidad creciente de tener una derecho financiero internacional no anclado
en ningún país en particular, análogo al que se viene constituyendo con el
UNCITRAL para comercio exterior, y establecer un mecanismo de solución de
controversias distinto, que sea público, donde se arbitren la deudas luego de
ser auditadas y que tenga como sede a un ente de Naciones Unidas para
reemplazar a los Clubes de Londres y de París que han dejado de ser funcionales
a sí mismos. Finalmente, si las metas del milenio van a ser cumplidas, los
condicionamientos de cualquier acuerdo crediticio deben de poner el
cumplimiento de dichas metas como primera prioridad. Actualmente los mecanismos
del Banco Mundial de sostenibilidad de deuda utilizado para las negociaciones
con el Club de París está divorciado de las metas del milenio, hablando también
de la inutilidad y de lo contraproducente de los ejercicios que se llevan a
cabo en cada refinanciación.
La nueva AFI regional debe de estar más cerca de la gente, ser transparente y
que rinda cuentas, con sus directivos electos por los gobiernos de manera
pública y donde no pueda haber relación entre sus funcionarios para n o
reproducir las “familias” que se han venido observando en los IFIS. Las
entidades regionales deben de servir a los intereses de la región y no a los
del país con el Tesoro más grande de la región de forma que cada país tenga un
voto y se pueda establecer un sistema democrático para tener una institucionalidad
global más democrática
Sobre los instrumentos
V El mecanismo de refinanciación de deudas de los años 80 del siglo XX no
tenía como objeto resolver el impago de la deuda sino mantener a los gobiernos
deudores sujetos a las políticas económicas para asegurar el traslado de ahorro
del Sur al Norte.
La línea gruesa del gráfico 1 descendente representa
el programa original de repago, y las líneas más delgadas son los pasos
crecientes en cuanto al uso de ingresos del gobierno desde la reprogramación 1
hasta la 9, donde las tres primeras refinanciaciones redujeron el monto de las
cuotas, pero a partir de la cuarta, es superior al programa de repago original.
Durante la década de 1980 hubo nueve rondas de refinanciación. Al final el
saldo inicial todavía seguía pendiente, pero el monto realmente pagado era casi
el doble del que habría sido si los pagos se hubiesen hecho a tiempo desde el
principio, de haber existido ingresos para cubrirlos. El esquema de
refinanciaciones anuales de los vencimientos ahogaron a los gobiernos deudores
y terminaron estos con una deuda mayor que la tenida al inicio de la década más
la transferencia de recursos por este motivo. Esto ahogó su capacidad de
crecimiento.
GRÁFICO 1
EL EFECTO ESCALERA
Los programas después de nueve rondas de
refinanciación se extienden a un período de 20 años en total, ya que cada ronda
tiene el mismo período de repago de diez años que el préstamo original. El
mismo ejercicio con una reprogramación de la deuda total a veinte años produce
un escenario completamente diferente. (Gráfico 2) En este se puede apreciar en
la línea que vá más abajo en el gráfico 2. La línea superior es la novena
refinanciación de la cuota vencida de capital, la segunda el calendario
original y la tercera la refinanciación del íntegro de la deuda. Es evidente
que la tercera es la óptima. ¿Por qué no se hizo ese esquema?
GRÁFICO 2
REFINANCIACIONES ANUALES VS UNA DE SALDO TOTAL DE LA DEUDA
La solución del Plan Brady, de hecho,
redujo el saldo de la deuda a la mitad, una vez que el servicio de la deuda
hubo cubierto el saldo de la deuda más de lo necesario, bajo la forma de un
pago mayor de los intereses totales en cada ronda. En el ejemplo graficado, el
préstamo de diez millones de dólares a 10 años termina siendo saldado en
treinta y cuatro años con un costo de 20 millones de dólares. Durante el
período inicial de 10 años, con nueve rondas de refinanciaciones, este préstamo
de 10 millones de dólares costó 13 millones, y el saldo de la deuda permaneció
intacto en 9 millones de dólares. Si Brady no hubiese sugerido un plan para
reducir el saldo de la deuda a valores del mercado, que los redujo en
aproximadamente el 55% y disminuyó las tasas de interés al 4%, la deuda no
habría sido manejable. (ver Gráfico 3)
GRÁFICO 3
PLAN BRADY Y CRONOGRAMAS HIPOTÉTICOS
En suma, los mecanismo
establecidos en la década de los años 60 para resolver problemas de impagos
solamente sirvieron para agravar el problema porque presta para pagar deudas
anteriores en vez de tomar el integro de la deuda y reordenar los pagos.
El efecto sobre la transferencia neta de recursos del mecanismo descrito se
aprecia en el gráfico 4.
GRÁFICO NO. 4
Transferencia neta de recursos América Latina y el Caribe (en miles
de millones de dólares)
Fuente: CEPAL, 2004
La TNR equivale a 2.7% del PIB de la región al año entre 1982 y 1990 que
equivale a su vez al 18% del ahorro interno. Eso explica el nulo crecimiento
existente durante dicha década en la región. (Grafico 5)
GRÁFICO NO. 5
Crecimiento del PBI per cápita - América Latina y el Caribe (1970-2003)
Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (WDI, por sus siglas en inglés) del BM, 2004.
_______________
- * Texto elaborado para la Defensa de la tesis de Doctor en Filosofía e
Historia, Universidad de Bergen, Centro de Estudios de América Latina.
http://alainet.org/active/18478