Controlar los capitales financieros

Texto de presentación para la conferencia "Control de los capitales financieros" del FSM

Introducción:  La mundialización liberal acarreó una montaña de desigualdades y de inestabilidad a escala planetaria. La finanza liberalizada es un vector pujante de estos desequilibrios mundiales. Los datos hablan por sí mismos: 80 % de los flujos financieros internacionales se concentran en una veintena de países que representan sólo el 22 % de la población mundial. Y las crisis financieras se aceleraron en estos últimos 10 años para golpear de manera recurrente los países emergentes de Asia, América Latina , Africa y Europa.

Las instituciones financieras internacionales (FMI y Banco Mundial) fueron incapaces de regular las crisis, y sus políticas tendieron a empeorar las desigualdades. Las reformas propuestas por la "comunidad financiera internacional" no son aptas porque no atacan los resortes profundos de la mundialización liberal y el poder de los mercados financieros. Un enfoque alternativo de la finanza internacional es por lo tanto necesario. Este debería apoyarse sobre otra concepción de la mundialización, fundada sobre el desarrollo durable, es decir, una economía al servicio del hombre, respetuosa del ambiente y de la diversidad de los pueblos. Se trata, en primer lugar, de devolver a los Estados el dominio de sus políticas, lo que implica el dominio de los movimientos de capitales (1). Este objetivo pasa por la implementación de políticas de control de capitales (2), el fortalecimiento del control de los mercados y de los actores financieros (3) y una reforma radical de la actual arquitectura de las instituciones financieras internacionales (4).

1. Devolver a los Estados el dominio de los movimientos de capitales
La movilidad internacional de los capitales es un obstáculo a la puesta en obra de políticas económicas, al Norte como al Sur: los bancos centrales, así como las autoridades presupuestarias y fiscales, están en la cúpula de los mercados, siempre prontos a sancionar con la especulación las políticas juzgadas no conformes a sus intereses. La dependencia de los países de los mercados financieros resulta del modelo de desarrollo impuesto por las políticas neoliberales: en lugar de centrarse sobre sus ahorros y su mercado interno, los países son empujados a orientar sus actividades productivas y financieras hacia los cambios internacionales, sobretodo cuando ellos están endeudados a consecuencia de déficits anteriores. Para rencontrar los márgenes de maniobra, los países deben estar en grado de protegerse, los que vendría a poner en discusión la lógica liberal que da la primacía a la apertura exterior. Se trata, por lo tanto, de garantizar, a nivel internacional, el derecho de los países a reducir sus aperturas exteriores a fin de dirigir sus propias políticas. Por otra parte, es deseable que los países se coordinen entre ellos implementar políticas comunes: es necesario reconocer el derecho de un grupo de Estados de definir un conjunto de reglas que le son propias y que le permiten proteger su mercado interno. Las experiencias del Mercado común europeo y del Mercosur van, o podrían ir, en este sentido. La liberalización de las cuentas financieras (balance de capitales) debe ser decidida soberanamente por los Estados, y no impuesta por el FMI o el Banco Mundial. Ella denota una elección política, y no es la sola opción posible. Si se decide, esta política debe estar subordinada a los objetivos de desarrollo. Debe ser considerada como la última etapa, interviniendo cuando los países tienen estructuras económicas y financieras sólidas (es la noción de sequencing). Dos condiciones deben satisfacerse para permitir la apertura de la cuenta de capital: la estabilización macro-económica (inflación, finanzas públicas); un sector bancario local sano y bastante robusto para enfrentar la competencia internacional. La liberalización de las cuentas financieras, cuando es posible, debe ser modulada según el tipo de operación: todas las operaciones financieras no pueden ser puestas en el mismo plano. Es necesario privilegiar las operaciones más benéficas para el crecimiento económico, lo que implica liberalizar en primer lugar las inversiones directas.

2. Promover los controles de capital
Contrariamente a lo que aparenta la doctrina neoliberal, el análisis económico y la experiencia demuestran lo bien fundadas que están las políticas de control de capitales, a nivel nacional e internacional.

2.1 Fundamentos teóricos

Se pueden adelantar al menos cinco razones por las cuales se puede justificar la implementación de dispositivos de control de capitales en los países emergentes y en desarrollo:
1. El proceso de integración financiera internacional ha modificado profundamente los bancos y los inversiones internacionales, dando lugar a olas alternadas de entradas y de salidas de capitales con efectos devastadores.
2. El manejo ordenado de las crisis financieras es más difícil de obtener en el marco de la finanza liberalizada; a diferencia de la crisis de la deuda a comienzos de los años 1980, que concernía a un número limitado de deudores soberanos, las crisis recientes de los años 1990 ponen en evidencia un gran número de actores privados que la vuelven más difícil de regular.
3. Las crisis tienen a menudo causas externas: se dice que las de los países emergentes de Asia oriental en 1997-1998 se explican en gran parte por la apreciación del dólar.
4. Un país no puede obtener simultáneamente la estabilidad de su moneda y la autonomía de su política económica en un contexto de perfecta movilidad de los capitales (trilogía imposible de Mundell). El control de los capitales es un medio de resolver esta contradicción.
5. Las entradas de capitales causas importantes desequilibrios macroeconómicos (boom sobre el crédito, el consumo, las inversiones no productivas), crean tensiones inflacionarias y engendran burbujas especulativas. La prevención de tales desequilibrios pasa por el control de las entradas de capitales.

2.2 Medidas Nacionales
En el curso de los años 1990, muchos países, en especial Chile, Colombia y Malasia tomaron con suceso medidas temporarias para desestimular las entradas y salidas de capitales a corto plazo de naturaleza especulativa. Estas políticas pueden servir de ejemplo para los países en vías de desarrollo. Estas permiten atender dos objetivos: volver a dar márgenes de maniobras a las políticas económicas menos sumisas a la coacción exterior; estabilizar las tasas de cambio y evitar su sobrevaluación, causa de enlentecimiento económico.

2.3 Medidas fiscales internacionales

Las políticas nacionales de control de capitales son insuficientes frente a la embestida de los operadores internacionales. Es necesario por lo tanto, introducir medida de control de capitales a escala mundial. El instrumento fiscal es particularmente apto para este objetivo. Es la idea de las "tres tasas globales" donde la primera es la tasa Tobin.

2.3.1 El impuesto sobre las transacciones financieras internacionales (tipo Tobin)
Es el impuesto más común, propuesto por James Tobin, que se aplica a todas las transacciones en el mercado de cambios. Está inspirada en la propuesta formulada por Keynes de una tasa general sobre todas las transacciones financieras apuntando a reducir la especulación. El interés promedio sería débil y su costo anual sería inversamente proporcional a la duración de la inversión, de forma de disuadir las operaciones a corto plazo con el único objetivo de obtener ganancias de cambio de tipo especulativo. Esta medida apunta a varios objetivos. En primer lugar, permitiría, según la expresión de Tobin "echar arena en los engranajes demasiado bien aceitados" de la finanzas internacional frenando las operaciones de arbitraje y de especulación. En segundo lugar, esta medida daría nuevamente autonomía a las autoridades monetarias que podrían concentrarse sobre sus objetivos domésticos de política económica. Por otra parte, el impuesto Tobin permitiría a los tipos de interés de cambio reflejar mejor el valor de sus determinantes fundamentales a largo plazo, porque los desfasajes y las "variables fundamentales" (las "burbujas especulativas") se reducirían. Finalmente, el producto de la Tasa Tobin permitiría alimentar un fondo internacional destinado, entre otras afectaciones posibles, a financiar la ayuda a los países emergentes y en desarrollo afectados por las disfunciones del sistema financiero internacional. No hay ningún obstáculo serio a la puesta en práctica de un impuesto del tipo Tobin. Algunas propuestas permiten reforzar la eficacia de esta medida, especialmente instituyendo un impuesto de dos velocidades (Spahn). Como es difícil de crear de inmediato un impuesto mundial, se propone (es la posición de los Attac europeos) poner en marcha el impuesto Tobin a escala de los países de la Zona euro o de la Unión europea. Dada su importancia, gracias a una población y a un PIB que se aproximan a los niveles norteamericanos, el espacio europeo constituye un buen punto de partida para la aplicación de esta medida fiscal.

2.3.2 Otros dos impuestos globales, sobre las IDE y sobre los beneficios de las multinacionales
Un impuesto variable sobre las IDE (inversiones directas en el extranjero) se justifica por dos series de razones: es una parte de la actividad de las empresas multinacionales que no se presta a la evasión fiscal acarreada por la movilidad de los capitales. Además permite luchar contra el "dumping fiscal" por la puesta en competencia de los sistemas fiscales y de contrarrestar la erosión de los derechos de los trabajadores en los países de hospedaje de las IDE. En efecto, estos países son aquellos donde los salarios son más bajos, la legislación laborar más laxa, la fiscalidad más débil. Este impuesto sería aplicable a todas las inversiones directas, en los países ricos y en los pobres. Su tasa sería variable de 20% a 10% y sería indexada sobre una "notation" atribuida por la Organización internacional del trabajo (OIT) en función al respecto de los derechos fundamentales de los trabajadores, según una escala propia a cada categoría de país (ricos y pobres). Otra forma de tasación global del capital: parar la manipulación de los precios de transferencia de las empresas multinacionales, calculando los beneficios de otra manera e identificando los lugares donde éstos son imponibles. Podría utilizarse un método inspirado en la tasa unitaria (unitary tax) existente en los EEUU. Este impuesto global tiene el mérito de ser simple y fácil de calcular y de cobrar. Implica también al norte y al sur. Estos tres "impuestos globales" son un conjunto coherente y complementario de instrumentos de los cuales pueden apoderarse las opiniones públicas que aspiran a otra mundialización, más equilibrada y controlada. Otra propuesta vecina deber ser tenida en cuenta: es una propuesta de la CNUCED de un impuesto mundial sobre las rentas de capital o sobre la fortuna, que alimentaría un Fondo mundial para el desarrollo.

3. Reforzar el control de los mercados y de los actores financieros
Para reducir el poder del capital financiero internacional, es esencial enmarcar los mercado financieros. Es necesario también controlar estrechamente a los actores financieros, que constituyen la oligarquía financiera mundial, gran beneficiaria de la mundialización liberal.

3.1 Marco
Algunos principios pueden guiar a los poderes públicos: reducir la liquidez de las colocaciones, rendir transparentes todas las operaciones financieras, desconectarse progresivamente de la finanza de mercado rehabilitando el crédito bancario apuntado sobre los empleos productivos creadores de empleos y a finalidad social, cotización única por fixing cotidiano para evitar las fluctuaciones continuas de tasas,... Cada uno de los cuatro mercados principales será objeto de medidas específicas:
- El mercado de acciones: limitación de la posesión de acciones en las empresas para no residentes, sociedades a beneficios limitados, impuesto de Bourse...
- El mercado de cambios: depósitos obligatorios sobre las transacciones, impuesto tipo Tobin, prohibición de mantener una posición de cambio (diferencia entre deudas y colocaciones en divisas)...
- Los mercados derivados: aumento del depósito obligatorio de garantía a fin de limitar el efecto de palanca utilizado para especular, control y limitación de los sistemas fuera de presupuesto donde se registran la mayor parte de las operaciones especulativas...
- El mercado de obligaciones: limitación de las ventas de títulos a los no residentes...

3.2 Supresión de los paraísos fiscales

Dos series de medidas se imponen: - Levantamiento del secreto bancario a pedido de las autoridades públicas, lo que implica la reglamentación de las profesiones protegidas por el secreto bancario, sanciones contra los establecimientos que se rehusan a cooperar, obligación de conservar la huella de los donantes de orden y de las transacciones sobre los productos derivados. Estas medidas de control de los flujos pueden ser conducidas eficazmente apoyándose sobre los organismos de clearing y de los sistemas de pago. - La definición de obligaciones de parte de los Estados: reconocimiento del derecho de injerencia respecto a los Estados que resguardan paraísos fiscales; cooperación entre Estados ante la demanda judicial y para la centralización de las informaciones sobre los delitos financieros; obligación de publicación de los donantes sobre los paraísos fiscales; no reconocimiento de las sociedades pantallas; respeto de las reglas anti-blanqueo de dinero.

3.3 Fortalecimiento del control de los bancos

Los bancos son, con los fondos de inversión, los principales responsables de los movimientos internacionales de capitales especulativos. Son los grandes bancos internacionales que realizan lo esencial de las operaciones de cambio, donde la mayor parte es de naturaleza especulativa. Los bancos fueron objeto de una supervisión que pareció, sin embargo, insuficiente. Muchas medidas deberán ser tomadas para devolver a los bancos su rol en el financiamiento de las empresas: unificación más eficaz de las autoridades de control; ampliación de la prohibición de ciertas operaciones especulativas; depósitos obligatorios de reservas; aumento del número de agentes del fisco ya instalados en los establecimientos financieros... Es necesario corregir la filosofía liberal del Comité de Bâle sobre el control bancario, principal autoridad internacional de regulación, que funda cada vez más la supervisión de los bancos sobre la noción de auto-control (o de control interno) de los bancos. Finalmente, las medidas impuestas por el Comité de Bâle no son adaptas a la situación de los bancos de los países en desarrollo que no disponen de los medios humanos y técnicos suficientes y son por lo tanto debilitados por el desarrollo de sus operaciones internacionales.

3.4 Reglas prudenciales para las inversiones internacionales.
Un límite importante del dispositivo prudencial internacional actual es que éste se refiere esencialmente a los bancos y no concierne directamente a los otros actores financieros internacionales. Es el caso de los hedge funds, los fondos especulativos a efecto de palanca que no fueron objeto de ninguna reglamentación bajo el pretexto que ellos no apelan públicamente al ahorro. Hay ahí un importante "agujero negro" reglamentario que es urgente colmar imponiendo a todas las inversiones reglas prudenciales comparables a aquellas aplicadas a los bancos internacionales. Otra serie de medidas: limitar la proporción de las inversiones realizadas por los inversores extranjeros en los países en desarrollo; obligación de guardar los títulos durante el año que sigue a su adquisición (medida propuesta por Keynes en los años 1930).

3.5 Hacer que paguen los actores privados responsables de las crisis
Para reparar los daños causados por las crisis financieras internacionales, el FMI establece planes de salvataje (bail out programs). Estos planes protegen sobre todo a los especuladores por lo que están seguros de ser reembolsados. Una medida radical para disuadir a la especulación de los bancos y de los inversores internacionales es implicar a éstos directamente en los gastos causados por las crisis financieras en los países del sur. Esta medida permitirá además, reducir el fenómeno de "azar moral" afectando el comportamiento de los acreedores privados, en la medida en que éstos serán sancionados por las perdidas que inflijan a los países deudores.

4. Reformar las instituciones financieras internacionales
El conjunto de las medidas de control de la finanza mundial no pueden ser puestas en vigor sin que sea también actuada una reforma radical de las organizaciones internacionales, y en particular las organizaciones financieras internacionales (IFI): FMI y Banco Mundial. Estas dos instituciones se han alejado progresivamente de sus funciones iniciales, definidas por los acuerdos de Bretton Woods, que eran asegurar la estabilidad del sistema monetario internacional y de promover el financiamiento del desarrollo. La reforma de las IFI para por lo tanto por una redefinición de sus funciones:
1. Organizar la anulación internacional de la deuda externa de los países más pobres.
2. Asegurar a los países que lo necesiten, formas y condiciones de financiamiento que permitan un desarrollo durable; se trata de llevar a los países ricos a respetar sus compromisos en materia de ayuda al desarrollo, y de poner en marcha mecanismos de financiamiento "hors marché" a bajas tasas de interés, apuntando a objetivos precisos;
3. Garantizar a estos países el derecho y darles la asistencia técnica para protegerse contra los movimientos de capitales especulativos.
4. Ayudar a los países a construir (o a reconstruir) las instituciones que le permitan sustraer sus exportaciones al azar de la inestabilidad de las monedas y de los precios de las materias primas. Con este fin, dos instituciones hay que crear:
- Un Fondo de estabilización de cambios y de precios de las materias primas que permita atender este objetivo.
- Un Fondo mundial para el desarrollo, encargado de financiar los proyectos más urgentes y de asegurar las necesarias transferencias de tecnologías entre el Norte y el Sur, especialmente en las áreas de salud, la energía y ambiente. Estos fondos estarían financiados por los "impuestos globales" descriptos anteriormente. Se impone una reforma profunda de las IFI para atender estos objetivos:
- Democracia y transparencia: participación de los países del sur en las instancias de dirección, control real de las poblaciones locales y de los parlamentos nacionales sobre las políticas de las IFI a fin de garantizar el equilibrio entre países acreedores y países deudores.
- Asociar a las IFI a una Organización de las Naciones unidas ella misma reformada: es esencial subordinar las IFI, así como la OMC, al sistema de las Naciones unidas, lo que es un medio, por una parte, de someterlas a un control exterior y por otra parte, de llevarlas a respetar los derechos fundamentales (derechos del hombre, derechos civiles y políticos, derechos económicos, sociales y ambientales) que son superiores a los derechos financieros y comerciales en la jerarquía de las normas internacionales. En esta perspectiva, a fin de reducir el poder hoy excesivo de las IFI y de la OMC, y de devolver el poder a los Estados y a los ciudadanos a escala internacional, es necesario organizar las posibilidades de recursos de los Estados y de los ciudadanos frente a las jurisdicciones internacionales para el respeto de los derechos fundamentales.