PARAÍSOS FISCALES: Liberación de los billones ocultos para erradicar la pobreza

Este artículo ha sido escrito por el Departamento político de Oxfam (Gran Bretaña).

RESUMEN Y COMENTARIOS

Rara vez han destacado de manera tan prominente los paraísos fiscales y los centros financieros extraterritoriales (CFE) en el periodismo económico como en la actualidad. La atención se concentra en los intereses de los países del norte y de las poderosas corporaciones transnacionales (CTN). Los protagonistas principales del debate son el fisco, abogados de empresas, asesores fiscales y periodistas financieros. Por el contrario, los países más pobres del mundo brillan por su ausencia, y desafortunadamente, ya que los paraísos fiscales extraterritoriales son un obstáculo cada vez mayor para la reducción de la pobreza. Están privando a los gobiernos de países en desarrollo de los ingresos necesarios para sostener la inversión en servicios básicos y en la infraestructura económica de la que depende en gran medida el crecimiento económico. En este artículo sostenemos que los centros extraterritoriales forman parte del problema de la pobreza mundial y que es necesario incluir los intereses de los pobres en los planes de reforma.

Las pérdidas económicas de los países en desarrollo relacionados con actividades extraterritoriales son incalculables. La ocultación, el comercio electrónico y la creciente movilidad del capital dificulta a todos los gobiernos la recaudación de la renta. La línea entre evasión y elusión de impuestos es cada vez más difusa. Pero según estimaciones moderadas, los paraísos fiscales han contribuido a pérdidas en la renta de los países en desarrollo de por lo menos 50.000 millones de dólares americanos al año. Esta cifra equivaldría aproximadamente al flujo de ayuda anual a los países en desarrollo. Repetimos que la estimación es moderada. Está calculada a partir de los efectos de competencia fiscal y de impagos de los impuestos de capitales en fuga. No se tienen en cuenta la evasión declarada de capitales, prácticas empresariales como la fijación de precios de transferencia ni la utilización de paraísos fiscales para la declaración de menos beneficios.

Las pérdidas de renta relacionadas con los paraísos fiscales y centros extraterritoriales no pueden analizarse como un fenómeno aislado. Se combinan con problemas de deudas insostenibles, deterioro de las condiciones comerciales y disminución de las ayudas. Pero no hay duda de que el precio que se paga en los paraísos fiscales a costa del desarrollo humano es grande. La pérdida de 50 mil millones de dólares americanos equivale a seis veces el coste anual calculado para conseguir la educación primaria universal y a casi tres veces el coste de la prestación de servicios sanitarios básicos en el mundo. Desde luego, con sólo acabar con la desviación de fondos en detrimento de los gobiernos y su ingreso en los márgenes de beneficios de empresas y cuentas en bancos extraterritoriales no garantiza que se vayan a utilizar los fondos liberados para la erradicación de la pobreza. Esto dependerá de las estrategias concebidas por cada gobierno para la reducción eficaz de la pobreza. Pero al permitir la continuación de las prácticas actuales, se desvanecen las posibilidades de éxito de la aplicación de aquellas estrategias.

No hay una idea clara sobre el alcance de la actividad financiera extraterritorial. La mundialización de los mercados de capitales representa un aumento enorme del ámbito de la actividad extraterritorial. Se calcula que el equivalente a un tercio del PIB mundial total está depositado en paraísos fiscales. Gran parte de este dinero está oculto y no se pagan impuestos por él y por el resto se pagan menos impuestos de los que se debiera. Las consecuencias son objeto de la preocupación creciente de gobiernos de todo el mundo. En Gran Bretaña, el intento del gobierno de impedir la utilización de paraísos fiscales como medio para evitar la declaración total de los ingresos (y por tanto, la obligación tributaria) lo ha enfrentado con poderosas compañías transnacionales. Al menos una de las grandes compañías ha amenazado con retirar la inversión en Gran Bretaña. Estos problemas han conducido a una proliferación de iniciativas dirigidas al abordamiento de varios aspectos del problema. La OCDE dirige una iniciativa para el castigo de la competencia fiscal nociva, los organismos de la ONU están intentando contener el blanqueo de dinero y el Foro de Estabilidad Financiera (FEF) está estudiando el impacto del sistema extraterritorial en la estabilidad financiera mundial.

Estas iniciativas son útiles hasta cierto punto, pero sólo reflejan los intereses de los países del norte. Irónicamente, estos países están en una posición mucho más privilegiada que los países en desarrollo. Si el fisco de Gran Bretaña y Alemania se siente amenazado por la actividad extraterritorial, ¿cuán graves serán los problemas a los que se enfrentan los países con débiles sistemas de administración de impuestos? Y si los gobiernos de los países ricos ven los paraísos fiscales como una amenaza para la capacidad de financiación de servicios básicos, ¿cuán graves serán las amenazas a las que se enfrentan los países pobres? Al fin y al cabo, en estos países 1,2 mil millones de personas no tienen acceso a servicios sanitarios, 125 millones de niños en edad escolar básica no van a la escuela y una de cada cinco personas vive por debajo del umbral de pobreza.

Que no se preste atención a la pobreza es sólo una parte del problema de las iniciativas actuales. La otra es el desequilibrio. Algunos paraísos fiscales de países en desarrollo consideran, con razón, desproporcionada y parcial la actuación de los países del norte. Los paraísos fiscales forman parte de un problema mucho mayor que traspasa la actividad “extraterritorial” de pequeños estados isleños e implica actividades “intraterritoriales” de economías importantes como las de la City de Londres y Nueva York. Sin embargo, los esfuerzos de la OCDE para evitar la competición fiscal nociva ha supuesto el castigo de paraísos fiscales de pequeños estados y el trato condescendiente de los países miembros implicados en prácticas fiscales nocivas.  

Puede que parezca que los paraísos fiscales no tienen nada que ver con el problema de la pobreza, pero están estrechamente ligados. Éstas son las tres maneras principales de cómo perjudican los centros extraterritoriales los intereses de los países pobres.

Competencia fiscal y elusión de impuestos. Los paraísos fiscales y las prácticas fiscales nocivas ofrecen a las grandes empresas y a los ricos la oportunidad de evitar sus obligaciones tributarias. Esto limita la capacidad de los países de recaudar ingresos mediante el gravamen de impuestos, tanto del capital nacional como extranjero. Esto puede perjudicar gravemente la capacidad de los gobiernos de países pobres de realizar inversiones básicas en servicios sociales y en infraestructura económica de la que depende el bienestar humano y el desarrollo económico duradero. También favorece a las CTN preparadas para hacer uso de las oportunidades internaciones de evasión de impuestos ante la competencia nacional y la pequeña y mediana empresa, en desventaja. La competencia fiscal y la amenaza implícita de reubicación de inversiones ha obligado a los países en desarrollo a bajar progresivamente la tasas impositivas sobre sociedades a inversores extranjeros. Hace diez años, estas tasas eran por lo general del 30-35 por ciento, equivalente aproximadamente a la tasa imperante en la mayoría de los países de la OCDE. En la actualidad, pocos países en desarrollo aplican tasas impositivas sobre sociedades superiores al 20 por ciento. Este cambio se debe sólo en una mínima parte a razones de eficacia (como demuestra la diferencia cada vez mayor que separa las tasas de los países de la OCDE y de los países en desarrollo), e indica que la competencia fiscal ha sido la razón principal. Si los países en desarrollo aplicasen las tasas impositivas sobre sociedades de la OCDE, los ingresos aumentarían por los menos en 50 mil millones de dólares americanos. Invertidos sabiamente, los fondos que se pierden por agujeros negros fiscales y entran en centros financieros extraterritoriales, se podrían utilizar para financiar inversiones básicas en sanidad y educación. Esto no significa que pidamos el retorno a regímenes fiscales altos que perjudican la actividad inversora. La inversión directa extranjera tiene el potencial de generar beneficios reales para el desarrollo. Pero sin niveles razonables de recaudación fiscal, los gobiernos no pueden mantener la infraestructura social y económica necesaria para mantener un crecimiento igualitario.

Blanqueo de dinero. El mundo extraterritorial es un paraíso seguro para prácticas como la corrupción política, el tráfico de armas, diamantes y drogas. Aunque algunos paraísos como las Islas Anglonormandas o las Islas Caimán han creado una legislación contra el blanqueo de dinero, el problema aún está muy extendido. Los paraísos facilitan el saqueo de fondos públicos por élites corruptas en países pobres, lo que puede ser la mayor barrera para el desarrollo económico y social. Se ha calculado que en Nigeria, durante la dictadura de Abacha, fueron robados de los fondos públicos 55 miles de millones de dólares americanos aproximadamente. Para hacernos una idea, en la actualidad el país se ve asolado por una deuda externa de 31 miles de millones de dólares americanos. Con razón, los países del norte presionan a los del sur para adoptar sistemas presupuestarios más claros y transparentes, pero después crean incentivos para la corrupción al no tratar con eficacia los paraísos fiscales y otros agujeros negros fiscales.

Inestabilidad económica. El sistema extraterritorial ha contribuido a la creciente incidencia de crisis económicas que han destruido el sistema de subsistencia de países pequeños. En este momento, los paraísos fiscales y CFE son considerados imprescindibles para el funcionamiento de mercados financieros mundiales. Durante los noventa, la inestabilidad de divisas y las subidas y bajadas de los movimientos de capitales en todo el mundo se convirtieron en rasgos característicos del sistema financiero mundial. La crisis económica que asoló el oriente asiático a finales de los noventa, fue, por lo menos en parte, el resultado de la volatilidad de estos mercados mundiales. Arrastrada por la crisis asiática, la economía indonesia sufrió una grave contracción y el número de personas que viven bajo el umbral de pobreza se multiplicó por dos y alcanzó los 40 millones. En Tailandia, el presupuesto de sanidad se recortó casi un tercio. A casi tres años del comienzo de la crisis, las economías de Tailandia e Indonesia siguen en dificultades debido a la gran carga de deuda pública creada.

El objetivo de este artículo es lanzar una llamada de atención sobre el impacto de los paraísos fiscales en los países pobres y sobre las personas de bajos ingresos. Para que haya un cambio real, la comunidad internacional tiene que adoptar un enfoque del problema más amplio y detallado sobre la cuestión de los paraísos fiscales y la competencia fiscal nociva. Con este artículo no pretendemos crear unas propuestas políticas detalladas, sino presentar un conjunto de guías y seis opciones políticas clave que deberían ser consideradas con atención por la comunidad internacional.

En Oxfam creemos que el proyecto internacional que trate los efectos de paraísos fiscales y competencia fiscal nociva debería contemplar: un enfoque sobre la pobreza; un método de participación real en el que los países en desarrollo desempeñen parte fundamental en los debates; un enfoque multilateral sobre los problemas mundiales y estrategias para ayudar a diversificar las economías pequeñas, pobres y vulnerables por su dependencia de las prácticas fiscales nocivas e imponer normas para evitar el blanqueo de dinero. Las opciones políticas siguientes deberían ser consideradas por la comunidad internacional para ayudar a los países pobres a eliminar la evasión de impuestos y reducir el impacto negativo de los paraísos fiscales:

¨          Un enfoque multilateral con normas comunes para definir la base imponible para la reducción de las oportunidades de evasión de CTN e inversores internacionales.

¨          Un acuerdo multilateral que permita a los estados gravar a las multinacionales a partir de una base única mundial con los mecanismos apropiados para asignar ingresos fiscales internacionalmente.

¨          Se podría crear una administración fiscal mundial con el objetivo principal de asegurar que los sistemas tributarios nacionales no tengan una repercusión mundial negativa.

¨          Apoyo a la propuesta de una Convención Internacional para facilitar la recuperación y repatriación de fondos apropiados de forma ilegal del tesoro nacional de países pobres.

¨          Las normas de pago de impuestos en los países anfitriones deberían figurar en la lista de las responsabilidades de las empresas junto con las normas laborales y del medio ambiente Las normas que obliguen a las CTN a acabar con la evasión y elusión nocivas de impuestos deben formularse en códigos oficiales y voluntarios de conducta de las CTN y de la industria de gestión fiscal.

¨          Un acuerdo multilateral para compartir información sobre la administración tributaria para ayudar a los países a erradicar la evasión de impuestos, sobre todo a los más pobres.

PARAÍSOS FISCALES:

Liberación de los billones ocultos para erradicar la pobreza

1.     Introduccion

Hoy en día, los paraísos fiscales son casi siempre de referencia obligada en las noticias. Esto no es de extrañar si consideramos que se calcula que la riqueza equivalente en valor a un tercio del producto interior bruto (PIB) mundial se guarda extraterritorialmente y una gran parte del capital móvil mundial hace uso de los paraísos fiscales. Algunos acontecimientos recientes dan prueba de la magnitud del problema: los millones robados de los fondos públicos de Nigeria duante el régimen de Abacha depositados en cuentas bancarias en Europa; los fondos desviados del Fondo Monetario Internacional (FMI) destinados a Rusia que acabaron en el ámbito extraterritorial; los fondos de cobertura registrados en las Islas Caimán que causan estragos al mover niveles ocultos de fondos por los mercados mundiales y el debate actual entre la Unión Europea (UE) y el gobierno del Reino Unido sobre cómo eliminar la evasión de impuestos sobre ingresos percibidos por intereses. En el último presupuesto, Gordon Brown reflejaba la preocupación de los gobiernos de todo el mundo al introducir medidas destinadas a la recuperación de parte de los ingresos fiscales perdidos por el uso habitual de paraísos extraterritoriales por compañías con un ámbito de negocios internacional.

Los gobiernos de todo el mundo demuestran su preocupación por la parte creciente de la economía mundial que se escapa del alcance de administraciones nacionales o internacionales. No faltan iniciativas internacionales para resolver los varios aspectos del problema de la extraterritorialidad. La Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OCDE) y la UE han dirigido sus esfuerzos a la resolución de problemas de gravamen de impuestos sobre compañías y personas físicas, mientras que el Programa de las Naciones Unidas para el control internacional de la droga y el Grupo de acción financiera internacional (GAFI) creado por el Grupo de los Siete (G7) y basado en la OCDE se han concentrado en la lucha contra el blanqueo de dinero. El Foro de Estabilidad Financiera (FEF), creado en los inicios de la crisis asiática, publicó a principios de este año un informe sobre el impacto de los centros financieros extraterritoriales (CFE) sobre el sistema económico mundial.

Aunque tienen aspectos útiles, estos esfuerzos abordan el problema desde el punto de vista de los países del norte. La preocupación por el desarrollo y la erradicación de la pobreza no se cuentan entre las prioridades. Esto es lamentable, ya que parte de los efectos negativos del sistema actual se hace sentir con más virulencia en los países en desarrollo. Los países en desarrollo se ven afectados de tres maneras principales:

- Los paraísos fiscales ofrecen una vía de escape para las obligaciones tributarias de compañías y personas de altos ingresos. Esto limita la capacidad de los países de recaudar ingresos mediante el gravamen de impuestos, tanto del capital nacional como extranjero. Esto puede perjudicar gravemente la capacidad de los gobiernos de países pobres de realizar inversiones básicas en servicios sociales y en infraestructura económica de la que depende el bienestar humano y el desarrollo económico duradero. También favorece a las CTN preparadas para hacer uso de las oportunidades internaciones de evasión de impuestos ante la competencia nacional y la pequeña y mediana empresa, en desventaja.

- El mundo extraterritorial es un paraíso seguro para prácticas como la corrupción política y el tráfico de armas y drogas, contribuye a la expansión del crimen mundial y facilita el saqueo de fondos públicos por élites corruptas. Esto contribuye al aumento de la criminalidad e impide el desarrollo de creación de presupuestos transparentes en países pobres.

- El sistema extraterritorial ha contribuido a la creciente incidencia de crisis económicas que han destruido el sistema de subsistencia de países pequeños. En este momento, los paraísos fiscales y CFE son considerados imprescindibles para el funcionamiento de mercados financieros mundiales. En los últimos años, la inestabilidad de divisas y las subidas y bajadas de los movimientos de capitales en todo el mundo se han convertido en rasgos característicos del sistema financiero mundial y han propiciado crisis económicas. Arrastrada por la reciente crisis asiática, la economía indonesia sufrió una grave contracción y el número de personas que viven bajo el umbral de pobreza se multiplicó por dos y alcanzó los 40 millones.

No hay una idea clara de la gran cantidad de fondos evadidos (incluyendo la evasión legal e ilegal) que proporcionan el sistema extraterritorial y la competencia fiscal. Los países en desarrollo podrían estar perdiendo en renta un mínimo de 50 mil millones de dólares americanos al año; casi el equivalente al presupuesto de ayuda mundial. Esto limita en gran medida la capacidad de los gobiernos de los países en desarrollo de financiar el desarrollo económico y prestar servicios sociales básicos. Incluso la recuperación de parte de esta renta sería una ayuda importante para el cumplimiento del acuerdo internacional de reducción de la pobreza a la mitad para el 2015.

Para que esto ocurra, los países tienen que recuperar la capacidad tributaria sobre el capital mundial. En un mercado global, es indispensable un planteamiento multilateral de gravamen y otras formas de regulación. Para que los pobres se beneficen de la globalización, los gobiernos tienen que recuperar la capacidad de financiar la redistribución mediante los ingresos fiscales. La inversión pública es necesaria para conseguir una distribución más igualitaria de oportunidades en los mercados mundiales y nacionales. Esto no se consigue con las tasas impositivas tradicionales, sino conviniendo unas reglas del juego comunes que permitan cortar a los países con la evasión de impuestos y actividades ilegales.

Sin embargo, no es probable que los paraísos en países en desarrollo estén dispuestos a cooperar con las iniciativas actuales a no ser que puedan tomar parte activa en los debates y se aborden los problemas particulares. Algunas economías pequeñas, pobres y vulnerables consideran que establecerse como paraísos fiscales es una opción económica atractiva, en parte por falta de otras opciones. Los países del Caribe, por ejemplo, se encuentran con dificultades a la hora de competir con eficacia con productos agrícolas tradicionales debido a los obstáculos a los que se enfrentan, como el alto coste del transporte, economías de pequeña escala y mercados nacionales, y dumping de exportaciones subvencionadas, como los productos lácteos, de los países ricos. Muchos de los paraísos fiscales desconfían en gran medida de la motivación de los países ricos y piensan que la iniciativa de la OCDE no es más que otro intento para evitar la competencia de los países en desarrollo en detrimento de sus propios intereses económicos. Son necesarias estrategias para ayudar a diversificar estas economías y que no dependan de prácticas fiscales nocivas y para adoptar normas que eviten el blanqueo de dinero, entre las que se incluyen la asistencia financiera y amplias reformas en el sistema de comercio internacional.

El objetivo de este artículo es lanzar una llamada de atención sobre el efecto que tienen los paraísos fiscales en los países pobres y sobre los pobres. En la Parte 2 se estudia el impacto del sistema extraterritorial en países en desarrollo. Primero se tratan cuestiones tributarias, después la corrupción y el blanqueo de dinero y, por último, la estabilidad económica. En la Parte 3 proponemos que se adopte un planteamiento multilateral real y detallado en trabajos futuros de la comunidad internacional en paraísos fiscales y centros extraterritoriales y presentamos seis propuestas para la solución de varios problemas relacionados con el sistema extraterritorial que deberían ser consideradas con atención.

2. IMPACTO DE LOS PARAÍSOS FISCALES en PAÍSES EN DESARROLLO

Al decir “paraíso fiscal” todo el mundo se imagina pequeñas islas y sol en el Caribe o en el Pacífico Sur, habitadas por corruptos inspectores de hacienda y abogados empresariales, traficantes de drogas y toda una serie de maleantes. Todo esto forma parte de la leyenda que rodea a los paraísos fiscales y que sirve para ocultar la realidad.

Los paraísos fiscales forman parte de un problema mucho mayor.[i] Como en la era de globalización el capital es cada vez más móvil, los gobiernos nacionales se enfrentan a una carencia de alternativas a la fiscalización. Las corporaciones transnacionales y los ricos tienen libertad para depositar el dinero donde prefieran, y, evidentemente, muchos de ellos eligen lugares en los que pueden evitar o reducir el pago de impuestos, como los paraísos fiscales. Para los gobiernos de todo el mundo, la capacidad de recaudar impuestos sobre sociedades o profesionales es limitada, mientras que el ofrecer tasas competitivas de impuestos se está convirtiendo en una necesidad para atraer y retener capital y fondos extranjeros. 

El rápido crecimiento de internet representa una presión adicional que reduce aún más las opciones de fiscalización con las que cuentan los gobiernos. La expansión del uso de internet dificultará cada vez más el gravamen de bienes y servicios “virtuales”. Es preocupante que el anonimato de internet pueda conducir a la desaparación de contribuyentes y a mayores oportunidades para los blanqueadores de dinero. Internet podría también intensificar la competencia entre estados ya que para las CTN sería más fácil trasladar sus actividades a regímenes de baja tributación, sobre todo porque la situación geográfica para muchas actividades es cada vez menos relevante.[ii]

Los mercados se han mundializado, pero las estructuras tributarias permanecen en gran medida a niveles nacionales. Como se empiezan a sentir las presiones de la globalización, los regímenes fiscales nacionales se han enzarzado en una competitiva batalla. Algunos estados, al contar con alternativas limitadas para el crecimiento económico, han rendido la economía en esta contienda.

Hoy en día las oportunidades que existen en el mundo para evitar impuestos y escapar a normativas son numerosas, los paraísos fiscales representan el papel principal. Debido al hermetismo que rodea a los paraísos fiscales, sólo es posible realizar una estimación de las cantidades de dinero envueltas. Cálculos recientes estiman que la cantidad retenida en centros extraterritoriales es de 6 y 7 trillones de dólares americanos, que es aproximadamente el equivalente al volumen mundial anual de negocios de bienes y servicios o un tercio del PIB mundial total. La mayor parte de ésta, quizás entre 3 y 4 trillones de dólares americanos, está formada por los ahorros de las personas de altos ingresos depositados en el extranjero. En lo que se refiere al movimiento de fondos que pasan por los paraísos fiscales, se piensa que las compañías financieras y no financieras son las principales implicadas. Un estudio reciente del FMI sobre inversiones de cartera atribuyen una diferencia de 1,7 trillones de dólares americanos entre activos y pasivos de inversiones de cartera canalizadas por centros extraterritoriales.[iii] Además, las firmas internacionales utilizan los servicios bancarios extraterritoriales.

Aunque la cantidad exacta es una incógnita, está claro que los paraísos fiscales atraen un capital totalmente desproporcionado para el tamaño del volumen de actividad económica. Los paraísos fiscales no representan más que el 1,2 de la población mundial y el tres por ciento del PIB mundial, pero suponen un increíble 26 por ciento de activos y un 31 por ciento de beneficios de multinacionales americanas.[iv]

Los paraísos fiscales y los CFE poseen alguna o todas las características siguientes: (i) secreto bancario, por el cual se prohíbe dar información sobre el cliente para cumplir con los impuestos de otro país y otras leyes civiles y penales; (ii) obligaciones de confidencialidad profesionales o comerciales, por las que se impide a abogados, contables o empleados de la compañía la revelación de información confidencial sobre los clientes, aunque se infrinja la ley de otros países; (iii) legislación de compañías y trusts con muy pocos requerimientos de identificación, por ejemplo se permite emitir acciones al portador, ocultándose así el titular real y (iv) un régimen tributario bajo o inexistente para no residentes o compañías que negocien fuera de su jurisdicción. 

En todo el mundo hay más de cien lugares que ofrecen impuestos y otros incentivos para compañías y personas extranjeras. Muchos de ellos son las tradicionales islas, pero otros no. La palabra “extraterritorial” puede dar lugar a confusión al reforzar la idea generalizada de que las características indicadas anteriormente son más posible encontrarlas en estados pequeños o en economías isleñas cercanas a los mayores bloques comerciales del mundo. En efecto, muchos paraísos fiscales se amoldan esta imagen. En Europa, por ejemplo, están los tradicionales paraísos fiscales de Jersey y Liechtenstein y los nuevos, como Chipre y Malta. La región del Pacífico de Asia cuenta con las Islas del Pacífico y con centros como Labuan y Singapur. La India y el sur de África se sirven de las Seychelles y Mauricio y las Américas de los paraísos fiscales del Caribe y América central. 

Sin embargo, la mayor parte de los paraísos fiscales del mundo están en tierra firme. Londres y Nueva York, por ejemplo, albergan una proporción significante de la actividad económica extraterritorial mundial.[v] Cuando la comunidad internacional trata este problema parece olvidarse siempre de este simple hecho. La OCDE, como parte de la ofensiva contra la competencia fiscal nociva, está redactando la lista de los paraísos fiscales del mundo. El FEF ha clasificado los centros financieros mundiales de acuerdo con los niveles de supervisión y cooperación. Ni Londres ni Nueva York figuran en la lista del FEF. Se espera que la lista de la OCDE recoja los pequeños paraísos fiscales y omita a peces más gordos como Singapur, Hong Kong o Suiza.

La razón de esta anomalía obvia es que la OCDE ha trazado una distinción importante, aunque discutible, entre paraísos fiscales, por un lado, y regímenes tributarios preferenciales nocivos en países que no son paraísos fiscales, por el otro. Es decir, en los paraísos fiscales todo el sistema está establecido para ofrecer una estructura tributaria baja o inexistente sobre el capital móvil geográficamente. Los regímenes tributarios preferenciales existen cuando un país con sistema tributario “normal” ofrece un tratamiento especial a determinadas categorías de capital entrante. No hay más que comparar la economía y la legislación de, por ejemplo, las Islas Caimán y el Reino Unido para apreciar que esta diferencia es real a un determinado nivel. Pero si el objetivo de la OCDE es cortar la erosión de la base imponible nacional y asegurar la igualdad de estructuras tributarias, la distinción es bastante contraproductiva.

Lo que es más, las acciones punitivas de la OCDE contra la competencia fiscal nociva enfocan de manera muy diferente estas dos categorías de jurisdicción. Este año, la OCDE publicará una lista de los paraísos fiscales, el año que viene realizará una “lista negra” de paraísos que no cooperen y aquellas jurisdicciones que se nieguen a reformar el régimen, podrían enfrentarse a una serie de sanciones graves. Los países miembro han sufrido una revista menos pública y más indulgente de identificación de regímenes fiscales preferenciales potencialmente nocivos dentro de sus jurisdicciones. La OCDE publicará una lista de estas prácticas y los países afectados tendrán hasta abril del 2003 para regularizar el sistema tributario.

No es de extrañar que el proceso de la OCDE haya provocado tantas críticas en los estados pequeños y economías isleñas por considerar que se las están demonizando y que no reciben un trato justo. A la hora de ofrecer oportunidades para la evasión tributaria mundial, San Kitts y Nevis deberían ser actores secundarios comparados con Suiza o Hong Kong.

Al disponer de un sistema legal y normativo apropiado, varios países han convertido unidades de su economía en paraísos para ciertos sectores del mercado mundial. La City londinense, por ejemplo, alberga el mercado de eurobonos extraterritorial, Bélgica se ha establecido como paraíso para las sedes centrales de empresas y el Bangkok International Banking Facility (BIBF) de Tailandia canalizó los movimientos de capital a corto plazo en Asia oriental antes de la reciente crisis. Otros destacan por ofrecer requerimientos de información y regulación mínimos u obligaciones de confidencialidad rigurosas. Suiza, Austria y Luxemburgo se cuentan entre los países que han luchado con denuedo para proteger el derecho a ofrecer servicios bancarios secretos.[vi]

Los paraísos no sólo se distinguen por el tipo de servicio que ofrecen, sino que también cuentan con unas normas de regulación y supervisión muy variadas y diferentes niveles de cooperación con otras jurisdicciones. Los paraísos fiscales de las Islas Anglonormandas, por ejemplo, ofrecen un nivel alto de supervisión para la industria de servicios financieros, y varios paraísos fiscales del Caribe, como las Islas Caimán y Bermuda, han realizado hace poco serios intentos de mejorar la regulación y la transparencia. Estos esfuerzos se deben al escrutinio creciente de los paraísos fiscales promovido por la OCDE para eliminar prácticas tributarias nocivas y por el trabajo de varios organismos internacionales, entre los que se incluyen las Naciones Unidas (ONU), para solventar el problema de blanqueo de dinero. 

El nivel mayor de regulación y supervisión en los paraísos fiscales son medidas siempre bienvenidas en la dirección adecuada y deberían ser consideradas como tal. Sin embargo, unos paraísos fiscales mejor regulados no son la solución a todos los problemas mencionados en este artículo. Primero, al concentrarse en la supervisión prudencial de instituciones financieras de los paraísos fiscales, se ignora el problema de la evasión de impuestos. En realidad, estas operaciones sirven para reforzar la legitimidad del propio sistema extraterritorial, que defiende el derecho de companías y personas físicas a eludir las obligaciones fiscales por medios legales. Segundo, los más bienintencionados esfuerzos para crear un paraíso bien regulado pueden tener un efecto contraproducente. Los paraísos con instituciones fiscales muy reguladas pueden ser muy atractivos para los blanqueadores de dinero, precisamente por tener fama de respetables. Esto se aprecia en la serie de escándalos que han tambaleado centros e instituciones financieras consagrados, como en las investigaciones recientes sobre el papel del prestigioso Banco de Nueva York en el caso del blanqueo de dinero ruso. Las buenas intenciones de las autoridades supervisoras de paraísos fiscales pueden frustrarse, ya que para el blanqueo de dinero se necesita, precisamente, realizar grandes esfuerzos para ocultar la procedencia de los fondos. Por desgracia, mientras que existan herramientas de planeamiento tributario, compañías de negocios internacionales y trusts, quedarán expuestos a actividades delictivas de los que buscan blanquear fondos.

Los paraísos, por tanto, son de diversos tipos, con niveles muy diferentes de acatamiento de las normas internacionales y ofrecen una gama de servicios. Las herramientas creadas y el ambiente de ocultación que garantizan los paraísos fiscales sirven para diferentes propósitos legales e ilegales, incluyendo la elusión y evasión de impuestos y otras regulaciones y el blanqueo de fondos obtenidos ilegalmente. La proliferación de paraísos y centros extraterritoriales coincide con un gran aumento del nivel de capital financiero que se mueve por todo el mundo. Como la mayor parte de éste utiliza el sistema extraterritorial, una gran parte del capital mundial se escapa del control de los gobiernos nacionales o de agencias internacionales. Los efectos negativos se hacen notar con gran fuerza en países en desarrollo, como se explicará en esta sección. Los esfuerzos actuales para contener el problema extraterritorial, eliminando los paraísos peores y creando una normativa internacional para los mejores, servirá de poco para abordar los problemas reales.

Impuestos

Los impuestos se consideran el componente esencial de una sociedad justa y eficaz. El principio elemental para la recaudación tributaria es la obligación social liberal de compañías e individuos a pagar impuestos en proporción con sus ingresos para la financiación de bienes públicos y del bienestar social. Sin embargo, el proceso paralelo de la liberalización del comercio e inversiones y la proliferación de los paraísos fiscales han permitido a muchas CTN y a personas de altos ingresos a escapar de sus obligaciones tributarias. El carácter internacional de las CTN les permite elegir lugares de acuerdo con los diferentes regímenes fiscales u otras ventajas ofertadas. Lo que es más importante, pueden atribuir artificialmente la titularidad de activos o el lugar de las transacciones a subsidiarios documentarios en las jurisdicciones o paraísos oportunos. Esto les permite minimizar la tributación de ganancias mercantiles en su origen y aplazar la tributación del país sobre ganancias retenidas. Las CTN dispuestas a explotar estas oportunidades de elusión de impuestos internacionales pueden conseguir una ventaja considerable sobre la competencia nacional y la pequeña y mediana empresa.

La liberalización ha conducido a un creciente número de países a entrar en liza para atraer inversión extranjera ofreciendo tasas impositivas bajas sobre capitales. Esto ha llevado a una reducción de las tasas impositivas generalizada para los subsidiarios y afiliados extranjeros de las compañías transnacionales. Las tasas impositivas sobre sociedades para afiliadas de los EEUU que funcionan en los países en desarrollo han bajado de un 54 por ciento a un 28 por ciento entre 1983 y 1996. Normalemente son las CTN las que hostigan la batalla, al amenazar de mantenerse alejadas de los países en los que no se ofrezcan incentivos tributarios apropiados. En Zambia, Anglo American ha fijado un nivel tributario bajo sobre sociedades para un proyecto de inversión a gran escala (el proyecto de minería en Konkola Deep). La tasa impositiva aplicada sería del 25 por ciento, a diferencia de la tasa normal del 35 por ciento para compañías extranjeras.[vii] A su vez, la reciente decisión de las autoridades fiscales de la India de restringir el uso del paraíso fiscal de Mauricio a inversores institucionales extranjeros para la canalización de fondos en el país, ha sufrido rápidamente un revés debido a las amenazas de que ahuyentaría futuras inversiones..

Presiones como ésta, disminuyen en gran medida la capacidad de los países en desarrollo de financiar el desarrollo y la reducción de la pobreza. Oxfam calcula que, en total, los países en desarrollo pueden estar perdiendo ingresos tributarios anuales de por lo menos 50 mil millones de dólares americanos debido a la competencia fiscal y el uso de paraísos fiscales. La recuperación de parte de estos ingresos podrían tener repercusiones enormes para los países en desarrollo más pobres. Si se utilizasen con propiedad, estos fondos se podrían utilizar para financiar la sanidad y la educación y mejorar la vida de 1,2 mil millones de personas en todo el mundo que viven en extrema pobreza. Aunque no todos los gobiernos utilizarían estos recursos con eficacia ni los dedicarían a la reducción de la pobreza, sería injusto esgrimir esta razón para negarles esta oportunidad a otros.

Competencia fiscal y paraísos fiscales

En 1998, un informe de la OCDE titulado “Harmful tax competition: an Emerging Global Issue” (Competición fiscal nociva: un problema mundial en emergencia) define a los paraísos fiscales como una forma perjudicial de competencia fiscal porque “roban” la base imponible de otros países al ofrecer un marco de acción acomodaticio y ofrecer una legislación para actividades básicamente ficticias. Los paraísos fiscales también animan la contienda entre países por imponer tasas impositivas más bajas y ofrecer a capital extranjero la opción de una tributación baja o inexistente. Esto hay que distinguirlo de otras formas de competencia fiscal destinadas a la atracción de inversiones reales que pueden ser nocivas o no y de las diferencias entre tasas impositivas de aplicación general. La necesidad de reprimir la competencia fiscal nociva tiene que ser compensada con los derechos democráticos de los países a determinar las tasas impositivas de aplicación general, que con frecuencia varían de estado a estado.

Evasión de impuestos sobre ingresos percibidos por intereses

En la gran mayoría de los casos, los ingresos percibidos por intereses producidos por ahorros depositados en el extranjero eluden la fiscalidad tanto en el país donde se invierte o deposita y en el país original del inversor o ahorrador. Las consecuencias de esto en términos de erosión de base imponible en los países industrializados y en desarrollo son aún más profundas debido a la magnitud de ahorros transfronterizos e inversiones realizadas al principio del siglo XXI. Algunos cálculos estiman que el capital que guardan en el extranjero personas de altos ingresos es de 3 a 4 billones de dólares americanos. La magnitud del movimiento de capitales lo convierte en un punto especialmente crítico para los países en desarrollo, sobre todo debido a las limitaciones de financiación de desarrollo. 

El movimiento de capitales es sin duda un problema muy complejo. El movimiento de capital está compuesto por dinero legal en busca de un clima propicio para la inversión, comprensible debido a las condiciones en algunos países en desarrollo, y sumas de dinero de actividades ilegales que se blanquean en el extranjero. Dado que el movimiento de capitales se debe a menudo a una reacción racional ante circunstancias locales como la mala administración y la falta de confianza en las instituciones nacionales, el argumento más utilizado es que es más un síntoma que una causa de los problemas de la mayoría de los países en desarrollo. Sin embargo, visto desde el punto de vista de las limitaciones financieras de los países pobres, está claro que, por diferentes razones, las grandes sumas de capital que se drenan anualmente de estas economías son parte del problema. Por igual, aunque no se puede decir que los paraísos extraterritoriales sean la causa del movimiento de capitales, la existencia de canales internacionales seguros por los que puede circular el dinero, agrava claramente la situación.

Desde que los EEUU abolieron la retención fiscal sobre residentes extranjeros y recaudaron ingresos percibidos por intereses en las inversiones de cartera de 1984, ninguna otra economía mayoritaria se ha atrevido a mantener retención fiscal por miedo a perder inversiones extranjeras.[viii] Casi todos los países industrializados, y muchos países en desarrollo, no gravan en la actualidad el interés creado en ahorros de residentes extranjeros. Las economías en desarrollo y en transición que se están integrando en la economía mundial no se pueden permitir gravar impuestos sobre los ingresos percibidos por intereses, ya que el impuesto se cargaría al prestatario en forma de tipos de interés más altos. En todos los países, el miedo a que el dinero se traslade a cualquier otro lado, imposibilita tomar medidas unilaterales sobre los ingresos percibidos por intereses. Este problema está en cabeza de la oposición del Reino Unido a la propuesta de la UE sobre la retención de impuestos en toda la región. En defensa de los fuertes intereses de la City londinense, el gobierno del Reino Unido ha advertido que una retención de impuestos en toda la UE ahuyentaría a los inversores a jurisdicciones fuera de la UE, sobre todo a centros extraterritoriales.

En principio, los ingresos creados por el ahorro debería ser gravado por regla general en el lugar de residencia del inversor, pero, en la práctica, esto depende de la honradez del contribuyente para la declaración de estos ingresos y en el intercambio efectivo de información. El fisco, sobre todo en los países en desarrollo, dispone rara vez de medios eficaces para saber los ingresos de los residentes en el extranjero. Muchas veces también se da el caso de que la legislación tributaria está escrita por aquellos que más se benefician de ella. En algunos países en desarrollo, el régimen tributario permite o incluso promueve el impago de impuestos de ingresos extranjeros. Aunque no sea así, y los tratados fiscales contengan acuerdos apropiados de intercambio de información, la opción de los paraísos fiscales garantiza a los ahorradores una manera de escapar a la detección.

Evasión de impuestos de las CTN 

La fiscalidad de las CTN también es problemática. Las CTN se aprovechan de las diferencias de los sistemas tributarios nacionales y de vacíos en los acuerdos fiscales internacionales para minimizar la fiscalidad. Se benefician del sistema extraterritorial indirectamente, ya que la competencia fiscal entre países se debe en parte de la existencia de los paraísos fiscales, y directamente, ya que las CTN tienen siempre afiliadas documentarias en jurisdicciones extraterritoriales, que se pueden utilizar para evadir impuestos.

La competencia entre países huéspedes por la atracción de inversión extranjera directa lleva a muchos a ofrecer incentivos especiales y vacaciones fiscales, que normalmente no están a disposición de las compañías nacionales. Los gobiernos calculan que los beneficios de la atracción de inversiones compensan por la erosión en la base imponible. Algunos países en desarrollo ven los incentivos financieros como una de las pocas herramientas políticas que les han dejado para atraer y retener inversión directa de capital extranjero. Sin embargo, la realidad demuestra que mientras que los incentivos fiscales pueden atraer inversiones extranjeras cubiertas, no son la clave determinante de la inversión directa extranjera, que es atraída por mercados grandes, recursos naturales, infraestructuras para el desarrollo, una mano de obra relativamente barata y eficiente, estabilidad macroeconómica y regímenes de comercio liberales. La competencia fiscal puede ser muy costosa para los países en desarrollo que no pueden competir con los subsidios masivos ofrecidos por los países ricos y con frecuencia carecen de los medios para supervisar y gravar a las CTN con eficacia.

Las medidas actuales no resuelven adecuadamente estos problemas. Los países de la OCDE cuentan con provisiones especiales para gravar las afiliadas extraterritoriales, que se pueden tratar como Empresas Extranjeras Controladas (EEC), aunque muchas compañías y actividades aún quedan fuera de esta esfera. Al mismo tiempo, los países en desarrollo no cuentan, por lo general, con los recursos para desplegar normas sofisticadas anti-evasión y son de cualquier modo más vulnerables a las amenazas de desinversión.

Recuadro 1: Corporación de noticias.

En marzo de 1999,  The Economist  informó que en los cuatro años al 30 de junio del año anterior, la Corporación de Noticias y sus subsidiarias pagaron una tasa de impuesto  efectiva de alrededor del 6 por ciento solamente. Esto se comparaba con el 31 por ciento pagado por la Disney. The Economist nota que "las tasas de impuesto corporativo básicas en Australia, Norteamérica y Gran Bretaña, los tres mayores países en los que opera la Corporación de Noticias son del 36%, 35% y 30% respectivamente".

El artículo apunta a las dificultades de averiguar acerca de lo específico de los asuntos impositivos de la Corporación de noticias a causa de la estructura corporativa compleja de la compañía. "En los últimos informes, el grupo enumera alrededor de 800 subsidiarias, incluyendo alrededor de 60 incorporadas en paraísos impositivos tales como las Islas Cayman, Bermuda,  las Antillas Holandesas y las Islas Vírgenes británicas, donde las leyes de secreto son tan atractivas como el clima".

El artículo continúa, "La estructura, dictada por la elaborada planificación  impositiva del Sr. Murdoch tiene algunas consecuencias bizarras. Las operaciones más rentables de la Corporación de Noticias británica en los 90 no era el Sunday Times o su exitoso negocio televisivo satélite BSkyB. Era el News Publishers, una compañía incorporada en Bermuda . La News Publishers ha obtenido en los siete años hasta el 30 de junio de 1996 alrededor de 1,6 billones de libras en ganancias netas. Este es un hecho notable para una compañía que parece no tener empleados, ni ninguna fuente de ingresos desde fuera de las compañías del Sr. Murdoch".

Analizando la información disponible sobre la Newscorp Investments, el principal holding británico con 101 subsidiarias, The Economist trató de descubrir cuántos impuestos habían  pagado la compañías. Averiguaron que desde junio de 1987, aunque el grupo había obtenido 1,4 millones de libras en ganancias, no había pagado los impuestos netos británicos en absoluto. Esto puede ser en parte debido al  uso extensivo aunque legal por parte de las compañías de las escapatorias  impositivas para proteger ganancias en los paraísos fiscales. Como dice el artículo, "A nadie el gusta pagar impuestos, pero el brazo de la Corporación de Noticias británica es inusual en el grado en el que logra evitarlo".

Economist, 20 de marzo de 1999.

Aún cuando las compañías no están cosechando los beneficios de la competencia impositiva, una firma extranjera puede reducir sus ganancias sujetas a impuestos estableciendo filiales en jurisdicciones offshore, tales como las notorias Corporaciones Internacionales de Negocios (siglas en inglés IBCs). Las TNCs pueden utilizar estos vehículos offshore para retener activos y encaminar ingresos de forma que reduzcan su exposición al impuesto tanto en sus países como en los país anfitrión.

Además, el precio de transferencia  puede involucrar la manipulación de transacciones dentro de la compañía para disminuir la obligación impositiva. Por ejemplo, una multinacional puede elegir emitir facturas por mercaderías que han sido manufacturadas onshore a través de una compañía offshore. Esto transfiere ganancias a las jurisdicciones con menores impuestos. Las TNCs pueden también reducir sus ganancias sujetas a impuestos al deducir cargas, por ejemplo, hechas por servicios ofrecidos desde dentro del grupo y para intereses sobre préstamos. Estos pagos pueden ser encaminados a través de un socio de trato a un paraíso fiscal, que no grava tales ingresos de origen extranjero y no tiene un tratado para intercambio de información.

Estas prácticas no sólo reducen los ingresos impositivos disponibles a los gobiernos sino que también distorsionan la forma en que las firmas internacionales organizan sus actividades. Las firmas grandes reconocen este problema, como lo muestra en un comentario reciente sobre el precio de tranferencia hecho por Phillip Gillett, el controlador de impuestos del grupo en ICI:

"Comercialmente, el precio de transferencia  no tiene sentido. Nos fuerza a gastar un montón de tiempo haciendo cosas que no tienen sentido desde un punto de vista comercial... Los negocios quieren organizarse como si hubiera un mercado de productos único regional o global. En lugar de eso, el impuesto está determinando cómo ellas mismas se organizan".

The Economist, 29 de enero de 2000.

El impacto del desarrollo.

Es difícil estimar el impacto total de los paraísos fiscales y de otras prácticas impositivas nocivas sobre los países en vías de desarrollo, que no es menor porque el secreto involucrado obscurece la real extensión de los movimientos internacionales de capital y el uso de los paraísos fiscales por parte de las TNCs. Sin embargo, es claro que las pérdidas de ingresos por impuestos son significativas, especialmente en relación a los recursos presupuestarios limitados disponibles en los países pobres.

Como hemos visto, el alcance creciente de las corporaciones extranjeras para minimizar las obligaciones impositivas debido a la competencia impositiva entre países y el uso de los paraísos  fiscales tienen implicancias importantes para la base impositiva de los países individualmente. Esto produce problemas particulares para los países en vías de desarrollo, algunos de los cuales confían fuertemente en los ingresos por impuestos de las corporaciones.

En los últimos veinte años, la competencia impositiva ha tenido como resultado una "carrera hasta el fondo" en las tasas de impuestos de las corporaciones en muchos países en vías de desarrollo. La habilidad de los inversores para utilizar los centros offshore ha sido un elemento clave en esta competencia. Mientras que dos décadas atrás  las tasas impositivas en los países en vías de desarrollo hubieran sido comparables con, o más altas a, aquéllas de los países de la OCDE, en muchos casos son hoy considerablemente más bajas. El resultado final es  menores ingresos impositivos. Para estimar la pérdida de impuestos para los países en vías de desarrollo, una autoridad útil es calcular los ingresos impositivos basados en cifras para el stock de las inversiones extranjeras directas hacia el interior.

De acuerdo a las cifras de la UNCTAD para 1998, el stock hacia adentro de las FDI   para todos los países en vías de desarrollo fue de U$ 1219 billones. 9 Una aproximación de los ingresos impositivos que los países en vías de desarrollo deberían estar recibiendo puede entonces se calcula que  utilizando una tasa promedio de retorno sobre las inversiones y una tasa impositiva de corporaciones razonable. La cifra del Banco Mundial para la tasa de retorno sobre las FDI en los países en vías en desarrollo como un todo está entre 16 y 18 por ciento, con tasas considerablemente más altas para los países en África. Sin embargo, la cifra de la tasa de retorno excluye el efecto del precio de transferencia y otras prácticas que las compañías emplean para reducir las ganancias pre-impositivas. Es entonces razonable utilizar una tasa de retorno sobre las FDI de al menos un 20 por ciento. Mientras que es difícil establecer una tasa impositiva de corporaciones razonable, el promedio de la OCDE de alrededor de 35 por ciento es una autoridad útil. Aunque las tasas  impositivas promedio  para corporaciones tiende a ser mucho menor que el 35 por ciento en muchos países en desarrollo hoy en día, esta cifra hubiera estado probablemente debajo del promedio hace veinte años.

Teniendo como supuesto una tasa de retorno sobre las FDI de  20 por ciento, y una tasa impositiva del 35 por ciento, los países en vías de desarrollo deberían estar recibiendo ingresos impositivos de alrededor de U$ 85 billones por año de las corporaciones extranjeras. Reciben en realidad alrededor de U$ 50 billones por año como mucho. Esto implica que los países en vías de desarrollo como un todo podrían estar perdiendo en ingresos impositivos alrededor de U$ 35 billones por año como resultado de la competencia impositiva. Es probable que esta sea una estimación extremadamente conservadora en tanto, no sólo las cifras oficiales tienden  a subestimar el valor real del stock de FDI, sino que también estas cifras no toman en cuenta las transacciones financieras de las firmas grandes. 10

Aún más difícil de cuantificar, aunque casi seguramente es más importante en términos de ingresos impositivos perdidos, son los diversos métodos empleados  por las TNCs para reducir sus ganancias sujetas a impuestos. El ejemplo de la Corporación de Noticias en el Recuadro 1 ilustra un caso extremo del uso creativo de las filiales del "periódico" en los paraísos fiscales por parte de grandes compañías internacionalmente activas. Sin embargo, la práctica de manipular las transacciones dentro de las compañía a fin de reducir ganancias sujetas a impuestos está  claramente extendida. En un estudio de la UNCTAD que evalúa el significado de los desvíos de ingresos por las TNCs , el ochenta y cuatro por ciento de los países en vías de desarrollo que tomaba parte pensaba que las filiales que albergaban desviaban el ingreso de sus compañías madre para evitar obligaciones impositivas. 11  La cifra del ingreso impositivo de U$ 85 billones explica alguna forma el efecto de estas prácticas  al utilizar una tasa de retorno de pre-impuesto levemente más alta que aquéllas estimadas por el Banco Mundial.

El ingreso impositivo previsto sobre el ingreso de interés sobre los ahorros que se mantienen en el extranjero podría también estar despojando a los países en vías de desarrollo de un financiamiento muy necesario.  A fin de estimar ingresos previstos posibles, pueden ser útiles las cifras de la huida de capitales. Es bastante seguro suponer que la mayoría de las huidas de capital van a los países donde no están sujetos a impuestos en origen y que también  escapan obligaciones impositivas en los países de residencia. Para 1990, se estimaba el stock de huida de capital de los países en vías de desarrollo en alrededor de U$ 700 billones. Una vez más, estimar una tasa promedio de retorno sobre estos fondos, y una tasa impositiva razonable,  nos permite cuantificar posibles ingresos impositivos perdidos. Es posible para los individuos ricos que utilizan paraísos fiscales tener una cartera sofisticada de inversiones que les dan un retorno general relativamente alto. Una tasa de retorno del 10 por ciento sobre inversiones es entonces una suposición razonable. Como este trabajo ha demostrado, raramente se le impone impuestos al ingreso por interés de los ahorros mantenidos en el extranjero. Si se lo hiciera, sin embargo, una tasa impositiva del 22 por ciento sería razonable.  Bajo la propuesta de la UE para una tasa aplicable en toda la UE  sobre los ingresos de interés, lo que se ha propuesto es una tasa mínima del 20 por ciento.

Teniendo por supuesta una tasa de retorno del 10 por ciento, y una tasa impositiva del 22 por ciento, el impuesto sobre ingreso por interés de los U$ 700 billones de huida de capital se estaría contribuyendo a los países en vías de desarrollo ingresos impositivos por una friolera de alrededor de U$ 15,4 billones por año.

La cifra combinada para la pérdida impositiva para las TNCs y el ingreso por interés sobre ahorros en los países en vías de desarrollo podrían entonces estar por encima de los U$ 50 billones cada año. Por ejemplo, el Banco Mundial ha estimado que podría proveer un paquete de salud básico por un costo anual de U$ 12 por persona para los países de  ingreso bajo  y de U$ 21,5 para los países de ingreso medio. Basándose en las cifras de población de 1996, el costo total para los países de ingreso medio y bajo sería aproximadamente de U$ 73 billones.

Esta pérdida impositiva es particularmente significativa dado que los países pobres enfrentan un rango de dificultades adicionales en relación a la recaudación de ingresos impositivos. Además del problema de la huida de capital, los países de ingreso medio y bajo tienen una base impositiva débil y entonces proporciones   bajas en términos de ingreso/PBI. Muchos países en vías de desarrollo también tienen administraciones impositivas débiles. Como resultado, muchos países en vías de desarrollo tienen ingresos impositivos bajos así como también limitaciones de recursos bajo la forma de grandes pesos de deuda, impuestos declinantes del comercio y flujos de ayuda reducidos. Estas limitaciones tienen como resultado una provisión pobre de bienes públicos en los países que tienen la mayor necesidad. Las cifras del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) muestran que en 1997, en los países en vías de desarrollo con bajo nivel del desarrollo humano, los ingresos impositivos componían 11 por ciento del PBI, mientras que el gasto público en salud y educación se mantuvo en un cuatro por ciento del PBI (o U$ 11 per cápita). Las cifras correspondientes para los países industrializados fueron de 26 por ciento para los ingresos impositivos y del 12 por ciento para el gasto público en salud y educación (o U$ 3.261 per cápita).

Se necesitan ingresos impositivos para financiar bienes públicos  que contribuyen al desarrollo de la infraestructura social y económica. La mayoría de los países obtienen ingresos  imponiendo impuestos tanto al capital como al trabajo. La competencia impositiva entre los países y el crecimiento exponencial en el uso de los paraísos fiscales ha significado que los Estados encuentran una dificultad creciente para imponer impuestos a los ingresos provenientes del capital. Esto implica que los ingresos impositivos declinarán o que el peso de los impuestos tendrá que desviarse más pesadamente sobre el trabajo.

En los últimos años, los gobiernos en todo el mundo han aumentado la proporción del PBI que recaudan como ingresos impositivos. Los ingresos de los impuestos de los individuos y las corporaciones han estado deprimidos durante este período, con un aumento solventado por aumentos en los impuestos al consumo(por ejemplo, el impuesto al valor agregado) e impuestos nominales (por ejemplo, el seguro nacional). Esto constituye un desvío de la carga impositiva del capital al trabajo. Esto tiene un efecto regresivo porque el ingreso de capital es ganado desproporcionadamente por los ricos y es menos gravado, mientras que el consumo que se grava más responde a una mayor parte de los gastos de la gente pobre. Esto, a su vez puede explicar en parte la desigualdad en el ingreso que se agrava en varias regiones del mundo en vías de desarrollo. Además,  se llega a un punto donde ningún aumento adicional en los impuestos sobre el trabajo sería factible, o políticamente imposible, y esto puede forzar a los gobiernos a reducir los gastos del gobierno.

Elección y responsabilidad.

Los que apoyan la competencia impositiva sostienen que alienta la reducción y racionalización de los sistemas impositivos y provee a los contribuyentes y a las compañías una elección entre diferentes combinaciones de impuestos y bienes públicos. En este contexto, se ve a la planificación impositiva como una forma legítima para que las compañías y los  individuos eviten cargas impositivas  y regulaciones injustas. Sin embargo, esto supone que todos los ciudadanos y las compañías son igualmente móviles, que no es el caso. También ignora la realidad de la competencia impositiva. Las compañías pueden localizarse en un país que ofrece recortes impositivos a las firmas extranjeras, pero tiene un impuesto normal o alto para los residentes en él. Tal compañía entonces se beneficia con altos estándares de infraestructura y niveles de educación, por ejemplo, pero  no paga a través de impuestos: es el problema del "jinete libre"('free-rider' en inglés).

Mientras que los elementos de la planificación impositiva son indudablemente legales,  esto no implica que es legítima desde una perspectiva de la pobreza. Las compañías internacionalmente activas tienen una obligación hacia los accionistas de minimizar sus obligaciones impositivas, a fin de maximizar las ganancias post-impuesto. Sin embargo, deberían también actuar responsablemente hacia las sociedades que conforman sus mercados, y en consecuencia, contribuyen a sus ganancias. Esto no es solamente bueno para el desarrollo, sino que también es bueno para las compañías mismas. Las TNCs necesitan darse cuenta de que el contribuir a financiar la infraestructura, las comunicaciones y los niveles de educación de los que dependen los mercados fuertes beneficiará su interés comercial a más largo plazo. Sin embargo, la planificación impositiva puede crear grandes desigualdades entre las compañías y las industrias en cuando a sus responsabilidades impositivas, dependiendo de sus oportunidades o de su disposición para explotar tales mecanismos.

Corrupción y lavado de dinero.

"En tanto aumenta la interdependencia- cada país es tan vulnerable al crimen financiero como el eslabón más débil de la cadena"

(Larry Summers, Secretario del Tesoro de los EEUU)12

Los paraísos financieros son utilizados para lavar las ganancias de las actividades ilegales y corruptas, incluyendo el tráfico de drogas, diversos tipos de actividades fraudulentas, la corrupción pública, la evasión impositiva, el contrabando y el tráfico de armas y diamantes. Los paraísos financieros pueden ser el eslabón débil al cual se refiere Larry Summers y, una vez más, son los países más pobres del mundo los que están más seriamente afectados por mucha de esta actividad ilegal.

El espacio de secreto provisto por la "interfase  offshore" entre en la actividad criminal y el mundo de las transacciones financieras legítimas se ha convertido en un elemento crucial del crimen moderno y en un mecanismo que permite la corrupción. 13  Los centros offshore, al combinar las herramientas para obscurecer el origen de los fondos con un ambiente de no cooperación con la comunidad internacional en las investigaciones criminales e impositivas, ofrecen un "Triángulo de las Bermudas" para obscurecer los activos y disfrazar el sendero del dinero proveniente de actividades criminales. Las herramientas utilizadas son a menudo las mismas que aquéllas utilizadas para evitar los impuestos: cuentas en bancos offshore y registros de compañías protegidos por leyes de secreto; fideicomisos offshore; los precios de transferencia,  y las transacciones de propiedad dentro de las firmas. En tanto la línea entre los usos legítimos e ilegales del ámbito offshore se vuelve más  confusa, es muy difícil para las investigaciones para hacer efectiva  la ley  detectar el crimen de la actividad de lavado de dinero. El informe de 1998 de la Oficina de las Naciones Unidas para el Control de las Drogas y la Prevención del Crimen (siglas en inglés: UNDCP) sobre los Paraísos Financieros establece:

"El común denominador en el lavado de dinero y de varios crímenes financieros es el mecanismo que lo hace posible que ha sido creado en los paraísos financieros y los centros offshores"  14

El lavado de dinero facilita la corrupción pública, un problema serio en muchos países pobres. Mientras que la comunidad internacional  critica a la corrupción en los países en vías de desarrollo, se presta menos atención a los destinos de mucho del dinero ilícitamente obtenido. Los mecanismos que hacen posible esto en los paraísos financieros permiten que los líderes y funcionarios corruptos, que están obteniendo coimas o   saqueando las finanzas públicas de sus países  escondan los orígenes de los fondos que adquieren. La evidencia del uso extensivo de los servicios de los bancos privados y de los paraísos offshore por parte de las elites políticas y económicas derivan en gran medida de los intentos por investigar los asuntos de políticos depuestos y sus parientes. En 1999, The Economist estimó que los líderes africanos tienen U$ 20 billones solamente en las cuentas bancarias suizas. Para poner esto en contexto, esto es dos veces el monto que África subsahariana paga en servicios de la deuda.

Algunos de los más notorios clientes de la industria internacional de los bancos privados han provenido de los países en vías de desarrollo: Mobutu en el ex Zaire, Sani Abacha en Nigeria, Marcos en las Filipinas, Baby Doc Duvalier en Haití y Raúl Salinas, hermano del ex presidente mexicano. En uno de los más grandes escándalos por lavado de dinero de los últimos años se alegaba  que Raúl Salinas había aceptado grandes coimas de los traficantes de drogas. Se reveló que las ganancias  eran luego lavadas  vía varios bancos con sede en Suiza, incluyendo a una sucursal del  Citibank en Ginebra. Se reveló más tarde que las autoridades suizas habían congelado U$ 132 millones en las cuenta bancarias utilizadas por Salinas. 15

El uso de los paraísos financieros para lavar las ganancias  de la corrupción es un asunto importante para las autoridades nacionales, así como para las autoridades globales. La corrupción y el lavado de dinero carcomen los esfuerzos por introducir presupuestos más transparentes y confiables en los países más pobres.

Recuadro 2: Nigeria

La corrupción es un fenómeno mundial, pero en los países pobres como Nigeria, representa una barrera importante al desarrollo económico y político, y reduce la capacidad de los gobiernos nacionales para implementar estrategias efectivas de reducción de la pobreza. 16  A través de los años, los billones de dólares han sido  sacados fuera de las finanzas públicas nigerianas y puestas en una institución offshore. Los gobiernos del G7 y las Instituciones Financieras Internacionales ponen mucho énfasis en el problema de la corrupción de los países en vías de desarrollo pero son menos ruidosos con respecto a los centros offshore y a las cuentas de los bancos privados que proveen un paraíso seguro para muchas de estas ganancias.  La corrupción y el sistema offshore que lo facilita, niega a la gente de los países en vías de desarrollo el derecho a políticas públicas justas y tienen  implicancias devastadoras para los muy pobres

Se ha estimado que alrededor de U$ 55 billones fueron saqueados de los fondos públicos nigerianos por Sani Abacha y sus socios durante su presidencia  y escondido en bancos occidentales. El nuevo gobierno nigeriano está buscando ayuda de los gobiernos británico y norteamericano y de la Unión Europea para recuperar  una cifra estimada en U$ 2,2 billones de estos fondos robados. El gobierno tiene dudas, sin embargo, con respecto a la disposición de cooperar de  los bancos internacionales y de algunos países europeos, particularmente de Suiza, de Luxemburgo e Irlanda.

Las cifras nigerianas para la riqueza robadas son asombrosas, particularmente en un países clasificado como un País Pobre Altamente Endeudado (siglas en inglés HIPC ), que está luchando cuerpo a cuerpo con una carga de deuda externa de alrededor de U$ 31 billones y donde alrededor del 30 por ciento de la población está viviendo con menos de un dólar por día. Los U$ 2,2 billones para los que el gobierno está actualmente trabajando por recuperar y que representa U$ 19 per cápita, cubriría con creces el presupuesto anual de educación que funciona en alrededor de U$ 16 per cápita.

Estabilidad financiera.

Una gran parte del capital globalmente móvil ahora hace uso del sistema offshore en tanto fluye alrededor del mundo buscando maximizar las ganancias y minimizar las obligaciones impositivas. En tanto el mundo offshore está en gran medida más allá del alcance de las autoridades nacionales e internacionales, su rol aumentado ha contribuido al incremento en episodios del tumulto financiero que  ha caracterizado a  los 90. 17   Las recientes crisis financieras en el Este Asiático y en Rusia se han desarrollado hasta convertirse en crisis económicas y sociales devastadoras, causando serias consecuencias en el desarrollo humano en los países golpeados por la crisis. A consecuencia de la crisis, los esfuerzos para ajustar la regulación de los mercados financieros internacionales han sido frustrados por el sistema offshore.

De acuerdo al reciente informe del grupo de trabajo del FSF sobre los centros offshore, las OFCs no parecen haber sido un 'gran factor causal' en los episodios recientes de la inestabilidad financiera sistémica. Sin embargo, el informe hace notar que:

"Pero las OFCs han aparecido en algunas crisis y, en tanto los sistemas financieros nacionales se vuelven más interdependientes, los problemas futuros en las OFCs podrían traer consecuencias para otros centros financieros. El crecimiento significativo en los activos y obligaciones de las instituciones localizadas en OFCs y la naturaleza interbancaria del mercado offshore, junto con un sospechado aumento en las actividades del balance externo de las instituciones localizadas en las OFC(sobre las cuales existe información inadecuada) aumentan el riesgo de contagio."  18

Los paraísos fiscales y las OFCs son ahora consideradas fundamentales en la operación de los mercados financieros globales. Las actividades bancarias internacionales incluyendo los mercados de cambio offshore (tales como el mercado Eurodólar) están íntimamente inter-relacionados con el mundo de las finanzas offshore. El crecimiento de los mercados de cambios offshore es un factor que contribuye al inmenso crecimiento en el comercio global de intercambio extranjero, que había alcanzado alrededor de U$ 1,8 trillones por día para 1998, y el correspondiente aumento en inestabilidad cambiaria.

Los paraísos fiscales y las OFCs también son utilizadas por instituciones financieras privadas globalmente activas, tales como los bancos y los fondos de inversión, como centros de reserva para la inversión especulativa y de corto plazo en las economías en vías de desarrollo y de transición. Conducir las inversiones vía el sistema offshore puede ser utilizado para evitar la regulación (por ejemplo, los requisitos de capital y revelación de información) para esquivar los controles de capital de un país y para reducir los niveles de impuestos pagados sobre ganancias.

No es una coincidencia que el comercio derivativo  y las actividades de inversión de fondos compensatorios, dos áreas que están causando la mayor preocupación en los debates sobre la arquitectura financiera global, estén estrechamente asociados al sistema offshore. Los nuevos y complejos instrumentos financieros, los vehículos de inversión secretos, y el amplio uso de las instituciones offshore tienen muy serias implicancias  para la estabilidad financiera global. El casi colapso del fondo compensatorio de los EEUU Long Term Capital Management (Administración de Capital de Largo Plazo) en 1998 y los miedos que lo acompañaron con respecto a las implicancias sistémicas potenciales, dieron una señal de alerta de que las cosas habían quedado fuera de control. La escala del problema llevó a Vito Tanzi, Director del Departamento de Asuntos Fiscales en el FMI, a escribir:

"La complejidad del mercado financiero internacional en el cual los "científicos del cohete" han estado desarrollando progresivamente un mercado más difícil de comprender y estrategias de inversión,  y  la pérdida de una identidad nacional clara para el dinero  invertido o incluso para  la institución  que hace la inversión, hace que la regulación de estas actividades sea muy difícil o imposible,"  19

Además del vínculo global entre las instituciones offshore y la inestabilidad, el uso de las localidades offshore puede también tener un impacto más directo en la estabilidad de las economías de los países en vías de desarrollo. Algunos países, ansiosos por atraer capital extranjero, alientan los flujos entrantes al establecer facilidades offshore cerca de sus mercados. Un ejemplo reciente de esto fue el establecimiento en Tailandia del BIBF.

Recuadro 3: El Servicio Bancario Internacional de Bankok (siglas en inglés BIBF). 20

A finales de los 80 y a comienzos de los 90 las autoridades tailandesas adoptaron una política más agresiva para atraer ingresos de capitales. En 1992, se estableció el BIBF con el objetivo de mejorar el acceso de las firmas locales a los mercados internacionales de capital a través del sistema bancario nacional. Los bancos del BIBF podían tomar depósitos o pedir préstamos en el extranjero y otorgar préstamos en moneda extranjera en Tailandia y en el extranjero. El BIBF esencialmente funcionaba como un centro offshore, en tanto que los bancos del BIBF recibían incentivos impositivos y estaban exentos de una serie de requisitos regulatorios para  sus negocios internacionales. Estos incentivos pueden haber facilitado la  circunvención de los controles de capital existentes en Tailandi y actuaron como una influencia a favor de los ingresos de corto plazo.

En los años que llevaron a la caída de Asia, el BIBF fue más y más utilizado por los bancos domésticos para financiar préstamos en moneda extranjera a las  firmas locales, que no eran usualmente compensados. En tanto el sistema bancario local se volvió extremadamente  vulnerable a los riesgos de cambio extranjeros, Tailandia fue acumulando un crecimiento excesivo de obligaciones externas de corto plazo. Cuando estalló la crisis  en Tailandia, el BIBF respondía por casi la mitad de los préstamos extranjeros en el país; muchos de estos fondos habían sido canalizados a la actividad especulativa.

La crisis de Tailandia implicó reveses económicos y financieros que trajeron dificultades severas al pueblo tailandés. Durante el período 1996-98, el PBI de Tailandia cayó en alrededor del 12 por ciento teniendo como consecuencia impactos serios en el empleo y los salarios. Como resultado de la crisis, más de un millón de personas en Tailandia fueron empujadas a la pobreza. Casi tres años luego del estallido de la crisis, Tailandia está peleando para intentar manejar la pesada carga de la deuda pública que ésta creó.

Los episodios de la inestabilidad financiera global impactan más severamente en los países en vías de desarrollo, y en la gente pobre dentro de estos países. Durante los 90, los flujos de capital privado y los flujos de cartera en particular llegaron a jugar un rol más y más importante en el financiamiento externo de las economías en vías de desarrollo y en transición. En tanto estas economías se integran a la economía global, sus mercados de capitales más pequeños y más frágiles los hacen  particularmente vulnerables a los shocks económicos. Como se ha visto en los hechos recientes en  Tailandia, Indonesia y Rusia, las crisis financieras pueden provocar agudas bajas macroeconómicas que, a su vez, traen como resultado creciente niveles de pobreza.

Las economías asiáticas golpeadas por la crisis han sufrido un brutal ajuste y una recesión profunda en su camino a la recuperación. A fin de sostener los flujos al exterior de capital en gran escala, que totaliza el 11 por ciento de sus PBIs combinados en los dos años siguientes a la caída, estos países tuvieron que generar grandes excedentes de cuenta corriente. El FMI, que lideró el esfuerzo de rescate multilateral en los países en crisis, exigió austeridad económica. El ajuste se lograría recortando el gasto interno y la inversión a través de una combinación de altas tasas de interés, recortes en el gasto público y rentas públicas incrementadas. A medida que subían abruptamente las tasas, y que el capital extranjero continuaba huyendo, la inversión colapsó y muchas compañías fueron llevadas a la quiebra.

La caída asiática llevó a severas declinaciones en el PBI en los países golpeados por la crisis; en 1998, el PBI cayó en un 14,3 pro ciento en Indonesia y en un 12 por ciento en Tailandia. El shock macroeconómico estuvo canalizado hacia la gente pobre en tanto los salarios reales cayeron y creció el desempleo, aumentaron los precios y se hicieron recortes en el gasto del gobierno y la provisión de los servicios básicos como parte de los programas de austeridad. Entre 1996 y 1998 en Indonesia el número de gente que vive en la pobreza se duplicó a 40 millones.

Las crisis no solamente producen un deterioro en los niveles de vida actuales de la gente pobre sino que también  a menudo provocan respuestas que pueden tener implicancias negativas de largo plazo para la equidad y la reducción de la pobreza. Durante las crisis, los niños son frecuentemente retirados de las escuelas y se los manda a trabajar, el consumo reducido de comida a menudo lleva a la desnutrición y a una salud pobre y la venta de bienes puede evitar que los hogares continúen llevando a cabo una actividad productiva. En Indonesia, la reciente crisis financiera se convirtió en una crisis de educación, especialmente para los niños más pobres. Las tasas de matrícula escolar en el nivel secundario declinaron de cuatro a cinco por ciento, con la mayor declinación en áreas urbanas y entre los sectores más pobres de la población.  Las tasas de deserción para los niños también crecieron tanto en las áreas rurales como en las urbanas con los aumentos más grandes entre la gente más pobre. Los trabajadores de la educación en Indonesia informaron que los padres tenían dificultades para pagar las cuotas, que las ausencias habían crecido en tanto los niños pasaban más tiempo ayudando a los padres con las actividades económicas, y que los niños que realmente asistían a la escuela estaban comiendo menos. El impacto de los shocks macroeconómicos sobre la educación en los países golpeados por la crisis, como lo muestra la experiencia de Indonesia, obstaculizan tanto la recuperación económica en el objetivo a corto plazo y  a largo plazo de obtener modelos equitativos de crecimiento.

3. Opciones y recomendaciones.

Este trabajo ha reseñado el debate internacional sobre la competencia impositiva nociva y el secreto y ha llamado la atención con respecto a la profunda relevancia que esto tiene para la gente pobre. El sistema bancario privado y la planificación impositiva internacional siguen siendo el coto de un pequeño puñado de individuos ricos y de corporaciones multinacionales grandes. Los ingresos reducidos de los gobiernos la corrupción pública y la inestabilidad económica todos impactan desproporcionadamente sobre el 1,2 billón de personas que viven en la pobreza.

Un enfoque de desarrollo.

Para que ocurra un cambio significativo, la comunidad internacional necesita adoptar un enfoque más global sobre el tema de las finanzas offshore. Es imperativo que este enfoque incorpore una perspectiva de desarrollo y que incluya totalmente a los países en vías de desarrollo en las discusiones. Los últimos años  han visto una riqueza de iniciativas internacionales, casi enteramente lideradas por los países de la OCDE, diseñadas para contener los problemas asociados con el ámbito offshore más que para cuestionar su legitimidad. Sin embargo, es necesario retroceder un  paso de esta actividad que se concentra en apuntalar el presente sistema, y cuestionar qué lugar tienen las finanzas offshore y los paraísos fiscales  en la economía global y quiénes son los ganadores y los perdedores. El trabajo futuro con respecto al ámbito offshore podría guiarse por los siguientes principios:

Un enfoque inclusivo. La cuestión offshore es un tema global, y las discusiones deberían involucrar a todos los países desde el principio. El trabajo  sobre la cuestión offshore actual  alojado en la OCDE y la FSF corre el peligro de ser percibido como otro ejemplo aun de que son los países ricos los que definen los términos del debate, acordando estándares e incorporando entonces a los países más pobres en el estadio de la implementación. 21   El trabajo sobre la cuestión offshore debería tener como objetivos  centrales la reducción de la pobreza y el desarrollo humano.

Un enfoque multilateral. La implementación de impuestos, la corrupción y la inestabilidad son cuestiones globales que requieren enfoques globales. Cualquier cosa que sea menos que un enfoque global corre el riesgo de ser inefectiva, en tanto el problema simplemente se desviará hacia el próximo eslabón de la cadena. Se necesita un marco multilateral que equilibre la necesidad de doblar la competencia impositiva con un respeto por la habilidad de los gobiernos para establecer tasas impositivas generalmente aplicables y que habilitan a los países, especialmente los más pobres, a hacer frente a la evasión impositiva.

Compartir el peso. Las economías pequeñas, pobres y vulnerables, a causa de su falta de alternativas económicas, han encontrado que establecerse como paraísos fiscales es una opción económica atractiva. Algunas economías pueden depender de sus negocios offshore en tanto como un 20 por ciento de su PBI. Se necesitan estrategias para ayudar a aquellas economías a diversificarse de su dependencia de prácticas impositivas nocivas y a satisfacer los estándares para evitar el lavado de dinero, incluyendo la ayuda financiera así como también reformas más amplias para el sistema comercial internacional, con  sanciones como último recurso.

El Reino Unido está bien ubicado para tomar un rol preponderante en la promoción de un enfoque inclusivo y multilateral para el problema offshore con un énfasis genuino sobre la reducción de la pobreza y la equidad. El gobierno del Reino Unido ha comprometido su apoyo para que la acción internacional consiga los objetivos de desarrollo internacional para el 2015 y es una fuerza influyente en los diversos grupos internacionales que debaten la cuestión offshore. También tienen una responsabilidad especial con respecto a este tema en tanto el Reino Unido es sede de la City de Londres, un paraíso fiscal para algunos instrumentos financieros del mercado y es también responsable de los negocios internacionales de varias dependencias de la Corona y de los territorios marítimos del Reino Unido que operan como paraísos fiscales.

Opciones de política.

Este trabajo no busca hacer propuestas detalladas de política Sin embargo, las siguientes opciones de política deberían recibir una seria consideración por parte de la comunidad internacional como formas de ayudar a que los países frenen los escapes impositivos, den tratamiento al lavado de dinero y a la corrupción y estimulen un medio económico más estable Tomados en conjunto representan un grupo coordinado de medidas que eliminarían los aspectos más nocivos de los paraísos financieros y de la competencia impositiva.

Convenios para compartir información mejorados.

Un convenio multilateral para compartir información con respecto a temas impositivos ayudaría a que los países, especialmente los más pobres, frenen la evasión impositiva y las actividades ilícitas. Los convenios efectivos para compartir información entre jurisdicciones sería uno de los pasos más importantes para dar tratamiento a los escapes impositivos, al lavado de dinero y a la inestabilidad financiera. Mientras que el hecho de compartir información es un elemento importante de las iniciativas propuestas por la OCDE y otros cuerpos, se ha puesto el énfasis en combatir el uso del sistema offshore para lavar las ganancias provenientes del crimen o esconder la actividad criminal. Esto puede también cubrir el fraude impositivo, pero esa es una categoría muy estrecha ya que la evasión deliberada de impuestos es difícil de probar. La cooperación para combatir el crimen es claramente importante, pero no terminará por sí misma la cultura del secreto que es un hito de los paraísos, y que facilita  evitar pagar impuestos.

Se necesita un enfoque multilateral abarcativo bajo el cual los estados acuerden  utilizar sus poderes administrativos y legales normales para obtener e intercambiar información necesaria para prevenir la situación internacional de evitar el pago de impuestos, y para asegurar que los debidos impuestos han sido pagados a cada país. Se tomó un paso importante en esta dirección en la Convención multilateral sobre Asistencia Administrativa Mutual en Asuntos Impositivos, negociada en el Consejo de Europa y la OCDE, acordada en 1988. Sin embargo ésta está solamente abierta a los estados miembro de aquellas organizaciones y, entre ellos, solo seis han ratificado la convención hasta la fecha. Debería también desarrollarse más para definir estándares mínimos de transparencia y revelación por parte de las compañías. Una convención de ayuda multilateral debería permitir el desarrollo de redes más amplias de cooperación, extendiéndose a los países en vías de desarrollo. Esto podría estar acompañado por medidas que desanimen el uso de jurisdicciones no cooperativas,  y estándares mundiales para definir la base impositiva.

Convención internacional sobre la recuperación de riqueza robada.

La comunidad internacional debería también apoyar la propuesta para la creación de una Convención Internacional para facilitar la recuperación  y la repatriación de fondos ilegalmente apropiados de los tesoros nacionales. La propuesta fue adoptada por los presidentes de estado de los países de África, el Caribe y el Océano Pacífico (ACP) y los gobiernos en noviembre de 1999 como parte de la Declaración de Santo Domingo. Una Convención Internacional ayudaría a países como Nigeria, que a menudo se dan contra la pared de las estrictas leyes de secreto bancario en Europa, en sus esfuerzos por recuperar los fondos arrebatados y mantenidos en el exterior.

Estándares globales para definir la base impositiva.

Se podría acordar un enfoque multilateral sobre los estándares comunes para definir la base impositiva. A menos que la liberalización y la globalización se acompañen con un acuerdo amplio  sobre los estándares básicos que definan la base impositiva de los negocios que operan internacionalmente, la competencia impositiva entre Estados ofrecerá abundantes posibilidades para evitar pagos  y para presionar a los estados a limitar sus medidas contrarias a evitar el pago de impuestos. Se han introducido varias medidas, especialmente de los países desarrollados, para contrarrestar el hecho de evitar pagar impuestos a nivel internacional. Estas han sido cada vez más coordinadas a través del Comité Fiscal de la OCDE y esencialmente consisten en  un conjunto laxo de estándares que definen la base impositiva, para limitar las oportunidades para evitar pagar impuestos a nivel internacional. Estos son  pasos en esta dirección correcta, pero su legitimidad y efectividad  están limitadas por estar confinadas mayormente a los países de la OCDE y por la forma de bajo nivel en la cual se presentan.

Un enfoque multilateral sobre los estándares comunes para definir la base impositiva podrían  ayudar a combatir la situación de evitar pagar impuestos por parte de las corporaciones transnacionales y podrían extenderse a otras propuestas las cuales han sido difíciles de acordar entre un grupo más pequeño de países por temor a que el sistema offshore los hiciera inefectivos. Entonces, la UE hasta ahora no ha llegado un acuerdo  con respecto a las propuestas que aseguren que el ingreso por interés esté adecuadamente sujeto a impuestos, sea por el mejoramiento en el intercambio de la información o por la introducción de un impuesto de retención mínimo en origen. Los estándares comunes para definir la base impositiva no obstaculizaría la soberanía de los países individualmente para establecer las tasas impositivas sobre los individuos y los negocios.  Un enfoque multilateral sería especialmente útil  para los países en vías de desarrollo porque están a menudo inhabilitados por una falta de recursos y la competencia necesaria para monitorear adecuadamente  y reclamar compromisos impositivos. También no están a menudo dispuestos a poner en su lugar un sistema que controle rigurosamente los compromisos impositivos de las TNCs debido a su deseo de atraer FDI.

Imponer impuestos a las TNCs con una base unitaria.

La comunidad internacional podría acordar permitir a los estados  imponer impuestos a las multinacionales con una base unitaria global, con mecanismos apropiados para asignar los ingresos por impuestos internacionalmente. Un problema importante para la imposición de impuestos a las TNCs por parte de los gobiernos es cómo encarar la forma en que las TNCs manipulan los precios de transferencia a fin de informar en una escala menor a la realidad sobre sus ganancias y entonces reducir sus obligaciones impositivas. El método estándar es que las autoridades impositivas exijan a las compañías utilizar el principio de distancia. Este principio exige que los precios  que se cobran entre subsidiarias son equivalentes a aquéllos cobrados entre grupos no relacionados para transacciones comparables Sin embargo, esto depende de poder encontrar transacciones similares. Las TNCs a menudo tienen tecnología única o se benefician de las economías de escala o alcance. También, este método exige técnicas de auditoría sofisticadas que pocas administraciones impositivas pueden o están dispuestas a aplicar por sí mismas. Muchos países en vías de desarrollo en particular están inhabilitados por la falta de recursos y pericia para monitorear adecuadamente y para reclamar las responsabilidades impositivas. También, porque a menudo están ansiosos por atraer FDI, pueden no estar dispuestos a establecer un control riguroso a los precios de transferencia.

Un enfoque administrativamente más simple y más  transparente para los gobiernos, especialmente para los países en vías de desarrollo que son administrativamente débiles, sería que la comunidad internacional acuerde permitir a los estados imponer impuestos a las multinacionales en una base unitaria global. Esta idea ha sido propuesta para ser discutida en la próxima Sesión Especial de la ONU en Ginebra que analizará el  progreso de los gobiernos hacia el logro de los objetivos internacionales de desarrollo. Bajo este enfoque, los gobiernos exigirían a las TNCs calcular las cuentas de sus subsidiarias locales como una proporción de las cuentas unificadas del grupo como un todo. Esto eliminaría las transacciones internas entre subsidiarias relacionadas de una TNC integrada, y haría más fácil el hecho de asegurar que todas la ganancia está sujeta a impuestos en algún lugar.

Los estados serían libres de elegir sus propias tasas impositivas y entonces su propuesta no presentaría una amenaza a la soberanía nacional. Sin embargo, un enfoque unitario proveería un impulso fuerte hacia una coordinación más estrecha, tanto de los principios básicos que definen la base impositiva como de una asignación de fórmula para la asignación de ganancias, una idea que flotaba en un trabajo hecho por el Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. 22  Una formula de asignación de ganancia asignaría las ganancias totales globales entre las diversas partes de la compañía en base a dónde tiene lugar la actividad económica (por ejemplo, el valor de los bienes, ventas y empleo en cada país operativo).

Podrían usarse auditores independientes para ofrecer una validación imparcial de la implementación de este sistema. Esto podría tener como resultado una proporción mucho más justa de los ingresos impositivos globales que llegan a los gobiernos de los países en vías de desarrollo.

El enfoque unitario ha sido resistido por la OCDE y por la comunidad de negocios ya que argumentan que tendría como resultado una imposición de impuestos excesiva y/o doble a menos que un acuerdo pudiera alcanzarse un acuerdo internacional tanto sobre la definición de la base impositiva como para la fórmula para su asignación. Sin embargo, ya se ha hecho un progreso importante por establecer estándares internacionales de cuentas y las autoridades impositivas de los países de la OCDE ya están utilizando asignaciones de fórmula para mucho elementos de costos fijos, y como un freno sobre las evaluaciones de ganancias de distancia.

La equidad y la responsabilidad de las corporaciones.

Los estándares que exigen que las TNCs se abstengan de evitar pagar impuestos( un hecho nocivo)  y de evadirlos  podría hacerse parte de la agenda de responsabilidad de las corporaciones. Un aspecto relegado de las discusiones actuales sobre la competencia impositiva es la posibilidad de utilizar las reglas existentes y las futuras posibles para promover la equidad y los objetivos de responsabilidad de las corporaciones.

Las TNCs han estado recientemente bajo presión para convertirse en socialmente responsables respetando ciertos estándares de trabajo y medio ambiente internacionalmente convenidos. Esto debería extenderse para incluir un tercer requisito para que las TNCs  se abstengan de evitar pagar impuestos (un hecho nocivo) o de evadirlos. Los códigos de conducta existentes para las TNCs, oficiales o voluntarios, deberían contener estándares claros sobre la imposición de impuestos, incluyendo los requisitos para hacer que la información necesaria esté disponible y para abstenerse de una planificación impositiva agresiva o de hacer uso del precio de transferencia, la capitalización fina y el uso de  conductos y compañías de base para modificar su base impositiva. En forma similar, la industria de la planificación impositiva podría también alentarse para diseñar un código de conducta para ofrecer una dimensión socialmente responsable más que meramente legal, al asesoramiento impositivo que ellas les ofrecen a las compañías y a los individuos ricos.

Los gobiernos en los países industrializados, donde la mayoría de las TNCs están establecidas, podrían proveer inventivos impositivos para alentar una buena la buena conducta de las corporaciones. Por ejemplo, los créditos impositivos podrían otorgarse a las compañías que pueden mostrar  que actúan responsablemente con respecto al sistema impositivo en el país anfitrión, así como con respecto a estándares medioambientales y laborales. Esto alentaría a las compañías a actuar en una forma fiscalmente responsable en el país anfitrión, y también informar y devolver ganancias al país anfitrión. De modo similar, los gobiernos podrían considerar reducir los créditos impositivos  o exportar garantías crediticias para exportación para los ingresos de fuente extranjera de las compañías que no firmaron públicamente los lineamientos revisados de la OCDE para las MNEs(siglas en inglés de Empresas Multinacionales).

El marco institucional.

Una autoridad impositiva global podría establecerse como primer objetivo para asegurar que los sistemas impositivos nacionales no tengan implicancias globales negativas. Los asuntos relacionados con el sistema offshore, particularmente aquéllos que giran alrededor de las implicancias internacionales de las políticas impositivas adoptadas por los estados individuales, exigen una sede  institucional. Las diversas iniciativas actualmente en ejecución exigen una adecuada coordinación. Se ha sugerido que las instituciones tales como la Organización Mundial del Comercio (OMC) o la OCDE podrían ofrecer una sede institucional adecuada para este trabajo. Sin embargo, ambas instituciones son criticadas  en términos de su legitimidad y de problemas de confianza por los países en vías de desarrollo y tampoco tienen la capacidad de ofrecer una comprensión amplia.

Vito Tanzi, Director del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI, ha propuesto que se establezca una nueva autoridad. 23  En esta propuesta, el primer objetivo de una Autoridad Impositiva Mundial (siglas en inglés WTA) sería "hacer coherentes los sistemas impositivos con el interés público del mundo entero más que con el interés público de países específicos". Claramente, hay una falta de voluntad política para la creación de un cuerpo impositivo global en este momento. Si esto cambiara, el mandato de la WTA dependería inevitablemente de los poderes que sus miembros estuvieran dispuestos a darle.

En términos de las responsabilidades específicas, una WTA podría : seguir desarrollos impositivos globales y recolectar estadísticas; ser un foro para la discusión de asuntos internacionales relacionados a las política impositivas; abordar la competencia impositiva; imponer presión entre iguales sobre los países/jurisdicciones  que son 'jinetes libres' impositivos y desarrollar las mejores prácticas y códigos de conducta en asuntos relacionados con los impuestos. Si se construyera suficiente confianza con el tiempo, sus mandatos podrían aumentar para incluir el desarrollo de reglamentaciones obligatorias y el control formal. El respeto de sus reglas podría llevarse a cabo a partir de establecer un foro de  disputa internacional y/o hacer que los beneficios de las reglas de inversión futura que se acuerden en la OMC estén condicionadas al respeto de un país por sus reglas.

NOTAS FINALES

 [1] Querríamos agradecer a Sol Picciotto por sus comentarios y asesoramiento mientras se escribía este trabajo.  Agradecemos también a  John Christensen por su ayuda y apoyo en todo el proceso. El libro   'Offshore Finance Centres and Tax Havens: The rise of Global Capital' editado por Mark Hampton y Jason Abbot (Macmillan, 1999) fue muy útil para preparar esta sección.  En especial el primer capítulo, escrito por los editores y el tercer capítulo, 'Offshore: the state as legal fiction' de  Sol Picciotto.

2 Ver 'The mystery of the vanishing taxpayer' in Globalisation and Tax Survey, The Economist, Enero 29 de 2000.

3  'IMF Publishing Global Portfolio Investment Survey', News Brief 00/8, Enero de 2000 (Página web del FMI ).  Para dar una idea  de la magnitud de los  holdings offshore, Bermuda, que era el único centro offshore que participaba en el estudio del FMI, daba cuenta de U$ 133 billones en holdings de inversiones de cartera.

 4 'Fiscal Paradise: Foreign tax havens and American Business'  de J Hines y  E Rice.  Quarterly Journal of Economics, 1994.

5  Londres, por ejemplo, ha sido el más grande e importante centro de operaciones en moneda Euro desde los años 50. El ambiente regulatorio favorable en Londres ha asegurado que los bancos internacionales sigan  llevando a cabo una parte inmensa de sus préstamos internacionales y de la recolección de los depósitos allí; a pesar del aumento de otros centros financieros, Londres es también el foco del mercado de los títulos Euro.

6  Los tres países han acordado con un informe recientemente publicado  de la OCDE sobre el acceso mejorado a la información bancaria de las autoridades impositivas. Queda por ver qué impacto tendrá este acuerdo.

7 Daily Mail and Guardian, South Africa, 7 de Abril de 2000.  Memorandum preparado por  Oxfam para el Comité de Desarrollo Internacional.

8 Inversiones de cartera se refiere aquí a los títulos del gobierno y las corporaciones, los instrumentos monetarios de mercado y los depósitos bancarios.

9  UNCTAD. 1999.  Informe Mundial sobre Inversión.  Dado que las estadísticas no son confiables , es posible que la cifra para el stock entrante de las FDI en los países en vías de desarrollo esté subestimada

10    David Woodward. 'The next crisis? Direct and equity investment in developing countries' (próxima aparición, Zed Books).

11    UNCTAD. Precios de transferencia.  Serie de la  UNCTAD sobre asuntos con respecto de acuerdos internacionales de inversión. (1999).

12  'The regional and global challenge of tax evasion, corruption and money laundering', conferencia a cargo del Secretario del Tesoro de los EEUU Larry Summers en el Encuentro Anual del Comité de Asuntos Financieros Hemisféricos, Cancún, México.  3 de Febrero de 2000.

13  Mark Hampton. 'The Offshore Interface: Tax Havens in the Global Economy', Macmillan, 1997.

14  Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y para la Prevención del Crimen, 'Financial Havens, Banking Secrecy and Money-Laundering'. Número 8 de la serie Técnica de la UNDCP  (Nueva York, 1998)

15 Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y para la Prevención del Crimen, 'Financial Havens, Banking Secrecy and Money-Laundering'. Número 8 de la Serie Técnica de la UNDCP (Nueva York, 1998)

16 El Recuadro 3 se basa en el trabajo del  Rev. David Ugolor, Presidente de la  African Network for Environmental and Economic Justice.

17  Ver 'Offshore banking: an analysis of micro- and macro-prudential issues', Documento de Trabajo del FMI, preparado  por L Errico y  A Musalem, Enero de 1999, para un análisis del sistema bancario offshore y su rol en las crisis financieras recientes.

18 Foro de Estabilidad Financiera.  Informe del  Grupo de Trabajo sobre Centros Offshore. Abril de 2000.  (punto 36).

19  'International Dimensions of  National Tax Policy' por Vito Tanzi.  Trabajo preparado para el Encuentro de 'Expertos' de las Naciones Unidas sobre la 'Justicia Económica y Social Internacional', Noviembre de 1998.

20    Sobre los  BIBFs, Ver 68º Informe anual del Bank for International Settlements.

21    La OCDE ha comenzado a realizar esfuerzos por abrir el debate.  Los días  29 y 30 de junio de 2000,

los  29 países de la OCDE se encontrarán con otros 30 países para discutir la respuesta global a la competencia impositiva masiva.

22    'The Role of Allocation in a Globalised Corporate Income Tax', preparado por  Jack M. Mintz,

(Septiembre de1998,  Documento de Trabajo del FMI).

23  V Tanzi, 'Is there a need for a World Tax Organisation?' en  A Razin  y E Sadka (eds) The Economics of Globalization: Policy Perspectives from Public Economics  (1999, Cambridge University Press).


[i] We would like to thank Sol Picciotto for his comments and advise during the writing of this paper.  Thanks also to John Christensen for help and support throughout the process.   'Offshore Finance Centres and Tax Havens: The rise of Global Capital' edited by Mark Hampton and Jason Abbot (Macmillan, 1999) was very useful in preparing this section.  In particular the first chapter, by the editors, and the third chapter, 'Offshore: the state as legal fiction' by Sol Picciotto.

[ii] See 'The mystery of the vanishing taxpayer' in Globalisation and Tax Survey, The Economist, January 29 2000.

[iii] 'IMF Publishing Global Portfolio Investment Survey', News Brief 00/8, January 2000 (IMF website).  To give an indication of the scale of offshore holdings, Bermuda, which was the only offshore financial centre to participate in the IMF's survey, accounted for US$133 billion in portfolio investment holdings.

[iv] 'Fiscal Paradise: Foreign tax havens and American Business' by J Hines and E Rice.  Quarterly Journal of Economics, 1994.

[v] London, for example, has been the largest and most important centre of Eurocurrency operations since the 1950s.  The favorable regulatory environment in London has ensured that international banks continue to carry out a large share of their international lending and deposit-gathering there, despite the rise of other financial centres  London is also the focal point of the Eurobond market.

[vi] All three countries have agreed to a recently published OECD report on improving access to bank information for tax authorities.  It remains to be seen what impact this agreement will have.

[vii] Daily Mail and Guardian, South Africa, 7th April 2000.  Memorandum prepared by Oxfam for the International Development Committee.

[viii]  Portfolio investments here refers to government and corporate bonds, money market instruments, and bank deposits.