LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE URUGUAY Y

SU INCIDENCIA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Investigadores

Ec. Carlos Grau - Ec. Gabriel Lagomarsino

Instituto Alvaro Carbone

Instituto Solidaridad y Desarrollo

Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS PIT-CNT - Fundación Friedrich Ebert (FESUR)

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y DE ADMINISTRACIÓN DE LA

UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA

Montevideo - Palacio Legislativo - 21 de junio 2002

Resumen de divulgación elaborado por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS (ERT)

"No hay nada repartido de modo más equitativo en el mundo que la razón: todo el mundo está convencido de tener suficiente"

Resumen e introducción

El papel del Estado ha sido y es en la actualidad un tema que concita mucha atención y genera importantes debates. Entre los diferentes abordajes en torno a este tema la teoría económica aporta una serie de elementos.

En las economías de mercado el Estado realiza transferencias de recursos mediante su política de ingresos y su política de gastos.

El objetivo principal de este trabajo es caracterizar la estructura tributaria de nuestro país (principal componente de la política de ingresos), comparar la misma con lo que son las tendencias al respecto a nivel internacional y analizar su impacto en la distribución del ingreso. Por último mediante simulaciones se explora el resultado que tendría la implementación en nuestro país de un sistema de impuesto a la renta de las personas físicas sustitutivo del actual impuesto a las remuneraciones, junto a una baja en la tasa básica del IVA al 14% en términos de la distribución del ingreso.

Las estimaciones del impacto de la estructura tributaria en la distribución del ingreso y el ejercicio de simulación de una eventual modificación de la estructura tributaria, toman como referencia la estructura impositiva vigente en nuestro país en diciembre del año 2001. Es decir, no se incorporan las modificaciones del año 2002 (Leyes 17.453, 17.502 y 17.503)

La principal fuente de información empleada en el estudio fue la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares (EGIH) desarrollada entre 1994 y 1995 por el Instituto Nacional de Estadística. Como fuentes de información adicionales se emplearon, información sobre recaudación en la última década de la Contaduría General de la Nación, recaudación de tributos por las Intendencias del Interior de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, los tributos recaudados por de la intendencia de Montevideo fueron aportados por la misma, y la información sobre las estructuras tributarias de otros países fueron sacadas del Government Finance Statistics Yearbook, FMI, (1999).

Este resumen se presenta en 4 capítulos que son:

1.- Aspectos teóricos y metodológicos

2.- La Estructura Tributaria de nuestro país

3.- La comparación internacional

4.- Ensayos de simulación hacia una propuesta de reforma

Anexos: Definiciones y países utilizados en la comparación internacional

Vale destacar que este es un resumen de divulgación, los técnicos intervinientes manejaron un cúmulo de información mucho mayor que el que se muestra aquí. Por otra parte en los próximos meses se realizará una publicación más amplia con los resultados del trabajo.

Este material, más el que describe el origen de esta investigación, y las diapositivas utilizadas por los investigadores en la presentación pública realizada en la Sala 17 del Anexo al Palacio Legislativo el pasado 21 de junio, se pueden encontrar en nuestra página de Internet (www.redsegsoc.org.uy).

1.- ASPECTOS TEÓRICOS Y METODOLOGICOS

Acerca del papel del Estado en la distribución del ingreso

La acción del Estado afecta la distribución del ingreso de los hogares por dos vías, por su política de ingresos y por su política de gastos. Una política de ingresos re(pro)gresiva puede verse compensada por una política de gastos pro(re)gresiva. En última instancia el resultado neto de estas dos políticas es el que determina la incidencia del Estado en la distribución del ingreso.

En este estudio se da un primer paso y se considera el impacto de los impuestos. El antecedente más cercano de análisis del impacto del gasto público social en Uruguay en su globalidad (salud, educación, alimentación, seguridad social) es "Desigualdad y Gasto Público en los 80" del realizado por Hugo Davrieux en el año 1990. En lo referente al impacto de la estructura tributaria en la distribución del ingreso el antecedente más cercado es "La Tributación Indirecta y la Distribución del Ingreso" realizado por M. Bisogno y Carlos Grau Pérez en el año 1989.

La incidencia legal y económica de los impuestos

Independientemente de lo que la ley pueda estipular en relación a quién debe pagar un determinado impuesto, el mercado es quién determina como se distribuye el peso del gravamen.

Consideremos un ejemplo de actualidad. Con anterioridad a la "ley de ajuste fiscal" 17.502 de reciente aprobación, los honorarios de los profesionales de la salud no estaban gravados. Ahora los mismos están gravados con la tasa de IVA de 23%. Supongamos que por un determinado servicio prestado a un particular un médico cobraba un arancel de $100. ¿Cuál será el arancel a partir de la reforma? Si el profesional pretende mantener los mismos ingresos que antes (supongamos para simplificar el ejemplo que no existen deducciones por IVA sobre compras) por este servicio deberá cobrar $123. Esto implica que los costos para quién compra el servicio se ven incrementados un 23%. Esto implica que en el caso en que quién compra el servicio sea una institución, seguramente negociará el valor del arancel. Eventualmente si la institución tiene mayor poder de negociación podrá mantener el arancel, IVA incluido, en $100. En este caso el impuesto lo termina pagando en un 100% el profesional. En el primer caso lo pagaba el usuario del servicio en un 100%. Entre estos casos límite se presentan situaciones donde el gravamen se distribuye entre ambas partes.

Para saber como se distribuye el gravamen del impuesto es necesario conocer el precio que regiría en el mercado si no existiera el impuesto ($100 en el ejemplo) y compararlo con el pagado por los consumidores y recibido por los productores, una vez que existe el impuesto. Como no se conoce el precio que existiría en cada mercado en ausencia de impuestos, en este estudio, como es habitual en los estudios de incidencia, se supuso una traslación del impuesto hacía adelante, es decir hacía los consumidores, de 100%.

Definiciones operativas

En el estudio se presentan los resultados por decil de ingreso. Estos surgen de:

i.- calcular el ingreso per cápita correspondiente a cada hogar,

ii.- ordenar estos según nivel creciente de esta variable y

iii.- formar 10 grupos cada uno con igual número de hogares.

Los hogares pertenecientes al primer grupo conforman el primer decil, y así sucesivamente hasta llegar al último decil.

Alternativamente los hogares se podían haber clasificado en lugar de por su ingreso per cápita por su ingreso. La opción de considerar el ingreso per cápita para la definición de los deciles obedece a que el número de integrantes de los hogares es decreciente con el nivel de ingreso de los mismos como se muestra en el siguiente cuadro (en el 10 % de los hogares de menores ingresos hay unos 5 miembros y en el 10 % de los de mayores ingresos, 2 miembros, ver detalle en Cuadro 1). Esto hace que un mismo valor de ingreso para hogares diferentes puede representar situaciones muy diferentes en términos de oportunidades en la medida que los mismos tengan diferencias en su número de integrantes.

Cuadro 1.- Número Promedio de Integrantes de Cada Hogar

Según nivel de ingreso

Deciles

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Montevideo

4.8

4.0

3.4

3.3

3.3

2.9

2.7

2.5

2.5

2.1

Interior

5.6

4.3

4.1

3.6

3.3

2.9

2.7

2.7

2.3

2.0

Fuente: INE, 1995.

El ingreso considerado en este estudio es el correspondiente a la suma del ingreso corriente monetario más el no monetario, en el que se incluye por ejemplo las remuneraciones en especie, más el valor locativo. El valor locativo es el monto de dinero que el propietario de una vivienda estima que recibiría si alquilara su vivienda.

Indicadores de la incidencia de la estructura tributaria en la distribución del ingreso

En los estudios acerca de la incidencia de la estructura tributaria de un país en la distribución del ingreso se suelen emplear distintos tipos de indicadores que se pueden clasificar en dos grupos: estructurales y de concentración. A continuación se presentan las características de los indicadores pertenecientes a cada uno de estos grupos.

Indicadores estructurales

Los indicadores estructurales se caracterizan por evaluar para cada decil de ingreso el peso de los tributos pagados en relación al ingreso de los hogares.

Existen diversas definiciones posibles de progresividad o regresividad de un sistema tributario a partir del trabajo pionero en esta materia de Musgrave y Thin (1948). La definición más empleada y la que se va a adoptar en este estudio es la que define un sistema tributario como progresivo en la medida que hace que los hogares de mayores ingresos aporten a la recaudación una proporción mayor de sus ingresos que los hogares de menores ingresos. Obsérvese que una estructura tributaria en la que todos los hogares pagaran el mismo porcentaje de su ingreso, implicaría que los hogares de mayores ingresos pagaran más en términos absolutos que los hogares de menores ingresos, pero no sería catalogada de progresiva por este indicador.

Este indicador tiene dos aspectos positivos a resaltar, es de fácil cálculo y de fácil interpretación. Sin embargo presenta una dificultad que en función de los objetivos perseguidos puede ser relevante. Este indicador es útil para evaluar la progresividad de una estructura tributaria, (puede suceder que una estructura tributaria sea progresiva para algunos niveles de ingreso y regresiva para otros) pero no permite comparar niveles de progresividad o regresividad. Frente a dos estructuras tributarias progresivas, no es capaz de identificar cuál es más progresiva. Esto implica que si tengo una serie de alternativas a comparar, lo único que me permite este indicador es clasificarlas en progresivas o regresivas.

Indicadores de concentración

La estructura tributaria de un país determina el ingreso disponible de los hogares, entendiendo este como la diferencia entre los ingresos recibidos por la persona u hogar menos los tributos pagados.

Una forma de evaluar la incidencia de la estructura tributaria de un país en su distribución del ingreso es comparando la distribución del ingreso antes de impuestos, con la distribución del ingreso después de impuestos, es decir con el ingreso disponible. En esto se basan los indicadores de concentración. Esto plantea la siguiente pregunta ¿cómo se pueden comparar dos distribuciones de ingreso? ¿cómo saber dadas dos distribuciones del ingreso cual es más igualitaria?

Supongamos que tenemos una sociedad integrada por tres hogares y tenemos la potestad de escoger entre las siguientes distribuciones del ingreso y quisiéramos elegir la más igualitaria:

Distribución I = 80, 100, 120

Distribución II = 82, 95, 123

¿Cuál de las distribuciones puede considerarse más igualitaria? Obsérvese que: i) el ingreso promedio de la economía es en los dos casos el mismo, es decir una distribución se puede obtener de la otra a partir de realizar las transferencias correspondientes, ii) si partimos de la distribución I, llegamos a la distribución II realizando las siguientes transferencias, dándole 2 al hogar más pobre, quitándole cinco al hogar de ingreso medio, y dándole 3 al hogar de mayor ingreso. La suma algebraica de las transferencias es cero. ¿Mejoran estas transferencias la distribución del ingreso?

Uno de los problemas que se plantea para evaluar si la distribución I es más igualitaria que la II es tener que hacer comparaciones interpersonales del impacto de modificaciones en el nivel de ingreso. ¿Cuánto vale en términos de mi objetivo de equidad, que el hogar más pobre reciba dos unidades adicionales de ingreso?, ¿Cuánto vale en términos de mi objetivo de equidad las otras dos transferencias?, ¿Lo que ganan unos hogares, es mayor que lo que pierden otros?

Una forma de comparar estas distribuciones del ingreso es empleando un indicador que resuma la información de la distribución de ingresos que verifique una serie requisitos que se entiendan necesarios que deba cumplir un índice o indicador de desigualdad para ser capaz de evaluar la desigualdad subyacente en diferentes distribuciones del ingreso. Se entiende por índice de desigualdad una función que asocia a cada distribución del ingreso, un valor numérico que sintetiza el nivel de desigualdad subyacente en la misma.

Uno de los requisitos con los que se entiende debe cumplir un índice de desigualdad es el llamado principio de Dalton-Pigou.

El mismo establece que un indicador de distribución del ingreso debería indicar que hubo una mejoría en la distribución siempre que se realiza una transferencia de ingreso de una persona de mayor ingreso hacia otra de menor ingreso, sin que se revierta la situación inicial.

Un indicador a veces empleado para dar cuenta de la distribución del ingreso es:

Ingreso promedio de las personas pertenecientes al 20% de la población más rica / Ingreso promedio de las personas pertenecientes al 20% de la población más pobre

Este indicador si bien tiene la ventaja de ser fácilmente calculable e interpretable, no verifica el criterio de Dalton-Pigou en la medida que no considera las transferencias que se puedan realizar entre el segundo y octavo decil.

Los índices que vamos a emplear en este estudio son: el Indice de Gini (1912) y los de Entropía 0 y 1 .

Gini: es el más usado en general para evaluar la distribución del ingreso y tiene una interpretación muy intuitiva.

Este índice toma valores que se encuentran entre 0 y 1. Un valor de 0 equivale a una distribución del ingreso perfectamente igualitaria entre todos los hogares. Un valor de 1, implica una distribución perfectamente desigualitaria donde una persona concentra todo el ingreso de la sociedad. De esta forma, disminuciones o aumentos en el valor del índice de Gini implican una mejora o empeoramiento en la distribución del ingreso.

Entropía: estos índices toman valores entre 0 e infinito y sus implicancias son semejantes a las mencionadas para el Gini. La diferencia que existe entre el Gini y los de Entropía, es que valoran en forma diferente las transferencias de ingresos entre los hogares en función del lugar en la distribución de los hogares involucrados en las transferencias. En particular el índice de Gini da mayor peso a las transferencias que se dan en la parte media de la distribución del ingreso.

2.- LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE NUESTRO PAÍS

Se pueden identificar tres grandes grupos donde se consolida: el Gobierno Central, Contribuciones a la seguridad social (incluye BPS y Servicios de retiro de las FFAA y Policial) y las Intendencias Municipales. Esta agrupación no tiene un correlato exacto con organismos públicos recaudadores. Los recursos del gobierno central provienen principalmente por lo recaudado por la DGI, pero también se nutren de impuestos recaudados por otros organismos como el BPS en el caso del IRP o por la Dirección General de Aduanas en el caso de los impuestos sobre el comercio exterior. Asimismo 7 puntos del IVA están destinados al BPS y una proporción del IMESSI está destinado a las Intendencias Municipales del interior de la república, entre otras transferencias entre organismos públicos. A su vez, y dada la finalidad de esta investigación, los recursos contabilizados son exclusivamente los de origen tributario no imputándose otras partidas que no tengan dicho origen (por ejemplo las transferencias que realizan las empresas públicas al gobierno central.).

Cuadro 2.- Estructura Tributaria - Alto nivel de agregación

En millones de dólares constantes del año 2000

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gobierno Central

3106.3

3238.7

3467.1

3236.7

3228.6

3270.9

3630.7

3940.4

4153.0

3891.1

3782.3

Contribuciones S. Social

1313.9

1445.9

1622.7

1605.8

1648.1

1581.1

1596.1

1601.8

1669.3

1720.1

1608.8

Intendencias

301.4

351.5

382.9

382.9

391.5

416.9

468.5

466.8

491.1

478.3

452.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL

4721.6

5036.1

5472.8

5225.5

5268.2

5268.9

5695.3

6009.0

6313.4

6089.4

5843.7

En porcentaje del PBI

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Gobierno Central

17.0

17.2

18.0

17.1

16.5

17.1

18.3

19.0

19.4

19.0

18.9

Contribuciones a la S. Social

7.2

7.7

8.4

8.5

8.4

8.3

8.0

7.7

7.8

8.4

8.0

Intendencias

1.6

1.9

2.0

2.0

2.0

2.2

2.4

2.2

2.3

2.3

2.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL

25.8

26.7

28.4

27.5

27.0

27.6

28.7

28.9

29.5

29.7

29.1

Elaborado en base a información de CGN, BPS, OPP, IMM.

En el Cuadro 2 la última fila (TOTAL) mide lo que se llama la presión tributaria: la suma de los tributos recaudados en el país representa el 29,1% del PBI en el año 2000. Si comparamos este año con el correspondiente al año 1990 se concluye que la presión tributaria creció en la última década en nuestro país un 13%.

El crecimiento por componente fue:

Gobierno central 11,1%

Cont. a la seguridad social 11,7%

Intendencias 37,1%

Los tributos se pueden clasificar en 3 tipos: tasas, contribuciones especiales de seguridad social e impuestos. Nuestro interés se centra en detectar qué tipo de tributos -y sus magnitudes- están atrás de estos grandes números ya que distintos serán los efectos sobre la distribución del ingreso según el tipo de tributo de que se trate.

  

TRIBUTOS:

Tributo es la prestación pecuniaria que el Estado exige, en ejercicio de su poder de imperio, con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

No constituyen tributos las prestaciones pecuniarias realizadas en carácter de contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionados por el Estado, ya sea en régimen de libre concurrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión

Los tributos pueden clasificarse en 3 tipos:

1.-IMPUESTOS

Impuesto es el tributo cuyo presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente. (Véase en Anexo las definiciones de los principales impuestos).

2.-TASAS

Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo.

Por ello no deberían tener incidencia en la distribución del ingreso.

3.-CONTRIBUCIONES ESPECIALES DE SEGURIDAD SOCIAL

Contribución especial es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por un beneficio económico particular proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas o de actividades estatales; su producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades correspondientes.

En el caso de obras públicas, la prestación tiene como límite total el costo de las mismas y como límite individual el incremento de valor del inmueble beneficiado.

Son contribuciones especiales los aportes a cargo de patronos y trabajadores destinados a los organismos estatales de seguridad social. las contribuciones especiales a la seguridad social merecen un análisis particular. En efecto el régimen de seguridad social –en particular el régimen jubilatorio- sería neutro desde el punto de vista de la distribución del ingreso si fuera de equivalencia actuarial (es decir, el valor actualizado de los aportes iguala al valor actualizado de los beneficios para cada individuo). No obstante muchas veces uno de sus objetivos es el redistributivo, o aunque el mismo no se halle explícito en sus definiciones en los hechos puede cumplir un papel distributivista con signo incierto. El análisis de este tópico excede las posibilidades de la presente investigación.

Cuadro 3.- Estructura tributaria del Gobierno Central

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I.- Total impuestos

98.7

98.4

99.2

98.9

98.9

98.8

98.4

98.4

98.3

98.2

98.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sobre rentas y utilidades

14.1

14.3

15.9

14.9

15.3

18.5

20.4

18.8

20.2

21.5

21.4

IRIC e IRA

6.3

5.3

7.5

9.9

10.2

10.5

10.6

9.9

11.5

11.9

11.8

IRP

7.7

8.5

7.8

4.1

4.2

7.2

9.2

8.3

8.0

8.8

8.9

Otros

0.1

0.5

0.6

1.0

0.9

0.9

0.6

0.6

0.7

0.7

0.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sobre la propiedad

7.4

6.7

8.2

7.7

7.5

7.1

8.0

9.4

8.5

8.3

8.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sobre bienes y servicios

64.8

66.0

65.6

68.5

67.8

66.5

63.5

64.0

63.3

62.9

63.4

IVA

39.5

40.9

41.2

43.6

44.4

45.8

43.7

43.9

44.3

44.9

43.5

IMESSI

21.1

20.9

19.6

20.0

20.3

18.0

16.6

17.0

16.1

15.4

16.6

Otros

4.2

4.3

4.8

4.9

3.1

2.7

3.3

3.1

2.8

2.6

3.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sobre comercio exterior

11.6

10.4

8.6

6.8

7.2

5.4

5.1

5.3

5.4

4.7

4.2

Importaciones

10.8

10.1

8.4

6.7

7.0

5.3

5.0

5.2

5.3

4.5

4.0

Exportaciones

0.7

0.3

0.2

0.1

0.2

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Otros impuestos

0.9

1.0

0.9

0.9

1.1

1.3

1.4

0.9

0.9

0.9

0.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II.- Tasas

1.3

1.6

0.8

1.1

1.1

1.2

1.6

1.6

1.8

1.8

1.8

Fuente: Elaborado propia en base a información de CGN

 

El Cuadro 3 muestra que los impuestos son el principal componente de los ingresos tributarios: lo recaudado por tasas nunca alcanza el 2% de la recaudación tributaria total.

Se visualiza una estructura tributaria bastante estable a lo largo de la década. Si comparamos los extremos de la serie el cambio más notorio es la pérdida en la participación de los impuestos que recaen sobre el comercio exterior de algo más de 7 puntos porcentuales a favor de un incremento de la participación de los impuestos sobre las rentas y utilidades en un muy similar porcentaje.

La mayor participación dentro de la estructura la tienen los impuestos sobre los bienes y servicios, el 63,4% del total. Dentro de este grupo la suma de IVA e IMESI representan 95%, siendo el otro 5% compuesto por el IMEBA , impuestos selectivos sobre servicios y otros sobre ventas.

El IRP (impuesto a retribuciones personales: sueldos y pasividades) representa el 42% de los impuestos que recaen sobre la renta y las utilidades; el resto del grupo son principalmente impuestos sobre las utilidades de las empresas. Los impuestos sobre la renta de las personas físicas (el IRP) representan el 8,9% de la estructura tributaria total del gobierno central siendo las únicas rentas gravadas los salarios y las pasividades.

El 87% de los impuestos sobre la propiedad recae sobre las empresas; el impuesto sobre la propiedad de las personas físicas solo representa el 2,9% del grupo.

Como ya fue comentado, los tributos sobre el comercio exterior pierden importancia con el paso de los años en la década considerada. Esta tendencia está influida principalmente por la disminución de los impuestos sobre las importaciones ya que la tributación sobre las exportaciones siempre tuvieron poca significación.

Finalmente el rubro otros impuestos esta explicado principalmente por el aporte patronal del IRP. En efecto dicho tributo representa el 99,5% del total del grupo.

La suma de IRP, IVA e IMESI, representa aproximadamente el 70% del total de los impuestos del gobierno central.

Gráfico 1.- Estructura Tributaria del Uruguay

Gobierno Central - año 2000

 

PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DEL GOBIERNO CENTRAL

 

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES

Alcance:

Impuestos analizados en el estudio: IVA, IMESI e IRP.

Las pautas de consumo empleadas en este estudio corresponden a las del año en que se realizó la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares (EGIH), junio de 1994 y mayo de 1995, por ser la última disponible en el país (se hace cada 10 años). Esto es una de las limitaciones de este trabajo.

La misma relevó información acerca del gasto y del ingreso de los hogares. La información de gasto se refiere a un conjunto de 686 productos agrupados en 9 ítems: Alimentos, bebidas y tabaco; Vestimenta y calzado; Vivienda; Muebles, accesorios y enseres; Gastos médicos; Transporte y comunicaciones; Esparcimiento, diversión y enseñanza; Otros bienes y servicios; Impuestos, tasas y timbres.

La cobertura geográfica de la encuesta se extiende a los hogares particulares residentes en las zonas urbanas de todo el país, conformadas por las localidades de más de 10.000 habitantes al momento del Censo de Población y Vivienda de 1985. El estudio se realizó en base a dos zonas independientes, Montevideo e Interior del país, siendo este representado por ciudades de Colonia, Durazno, Maldonado, Salto y Rivera.

Metodología:

A efectos de explicar el impacto distributivo de la estructura tributaria de nuestro país se comparó la distribución del ingreso antes de impuestos, con la distribución del ingreso después de impuestos. Para la comparación, se emplearon los Índices de Gini y los de Entropía 0 y 1.

Para realizar esta comparación fue necesario estimar: 1) el ingreso de cada hogar antes de impuestos y 2) lo que paga de impuesto cada hogar y luego comparar el ingreso antes de impuestos con el ingreso disponible de cada hogar.

Cálculo del ingreso antes de impuestos

La información que recoge la EGIH es sobre los ingresos líquidos de las personas. En la medida que el IRP se aplica a salarios, jubilaciones e indemnizaciones por seguro de paro sobre los respectivos valores nominales, para conocer lo pagado de IRP por cada hogar, fue preciso pasar del valor líquido de estos conceptos a su correspondiente valor nominal.

Pero para la realización de esto, se presentan una serie de problemas vinculados a:

A.- la forma en que se liquida el IRP y

B.- a la disponibilidad de información que surge de la EGIH.

A.- La liquidación del Impuesto a las Retribuciones Personales

En el año 2001 previo a las modificaciones de febrero y mayo del 2002 la estructura del IRP en el país estaba definida a partir de tres franjas definidas por Salario Mínimo Nacional (SMN) que se muestran en el Cuadro 4:

Cuadro 4.- Tasas de IRP vigentes en el año 2001

Franja 1

Salario nominal menor a 3 SMN: $ 3276.-

0

Franja 2

Salario nominal entre 3 y 6 SMN: $ 6552.-

2%

Franja 3

Salario nominal superior 6 SMN

6%

La particularidad del sistema uruguayo es que las tasas se aplican a la totalidad del ingreso y no en forma marginal a los mismos comprendidos en las respectivas franjas.

Ejemplo: un sueldo de $6.700 paga 6 % sobre el total: $ 402.- Si se aplicara el criterio marginal empleado habitualmente en los países donde existen tasas impositivas crecientes en relación al ingreso, pagaría $ 74,40.-

En este caso estaría exonerado por los primeros $ 3.276; aportaría 2 % por el tramo entre $ 3.273.- y 6.552.- ($ 65,50.-) y 6 % por el tramo entre $ 6.553.- y 6.700.- ($ 8,90.-), totalizando los $ 74,40 .-

Esta forma de liquidación del impuesto trae como consecuencia dos problemas:

a.- que aumentos (disminuciones) del salarios o jubilación nominal pueden provocar una disminución (aumento) del salario o jubilación líquida: un mismo salario líquido puede estar asociado a diferentes nominales (Ejemplo: líquido de $ 5.032,20 puede estar asociado a nominal de $ 6.454,80.- y a $ 6.700.-)

b.- que 2 personas con igual ingreso salarial pueden pagar montos diferentes de IRP en la medida que una tenga concentrada la actividad laboral en un solo trabajo y la otra en más de uno. La forma de liquidar el impuesto, viola así el criterio de equidad horizontal consistente en tratar igual a los iguales.

B.- El IRP per cápita y el ingreso per capita de los hogares

Los resultados también se ven afectados por la subestimación que se observa tradicionalmente en las encuestas de los ingresos no provenientes de salarios y jubilaciones. Sin embargo en términos comparativos la EGIH capta mejor los ingresos correspondientes a todas las fuentes, respecto a la ECH.

Cuadro 5.- Comparación del promedio de ingresos de los hogares, EGHI respecto a ECH, por fuentes - Según área geográfica.

 

Ingreso del hogar

Sueldos y

Salarios

Cuenta

Propia

Patrón

Jubilaciones y

Pensiones

Alquileres- Intereses

Transferen. y

Subsidios

Montevideo

111,2

103,3

114,4

147,0

99,3

146,0

164,3

Interior

111,9

105,1

112,1

129,4

95,2

181,0

131,3

Fuente: Mendive y Fuentes (1996)

En el Cuadro 5 puede observarse que en los ingresos provenientes de fuentes no salariales o de pasividades, en general se constata una mayor subestimación o subdeclaración en la ECH. Quienes reciben ingresos por Transferencias y subsidios, por Alquileres e intereses y como Patrones, subestiman en la ECH respecto a la EGIH en 64,3 – 31,3 %, 46 – 81 % y 47 – 29,4% respectivamente.

No obstante en la medida que la EGIH se realiza cada 10 años, para conocer la evolución en el tiempo de los ingresos de los hogares se utiliza la Encuesta Continua de Hogares. De la misma se desprende el siguiente Cuadro 6:

Cuadro 6.- Distribución de los ingresos por fuente según decil de ingreso per cápita

Total de país urbano - 1986-1991-1997

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Total

1986

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Salariales

50,0

59,0

59,0

60,0

56,6

56,5

56,6

57,8

54,5

41,9

52,9

Cuenta propia

18,2

127

111

104

117

120

118

106

109

95

111

Patronales

1,9

1,9

3,3

2,7

4,3

4,5

6,2

7,4

11,0

24,0

10,5

Pasividades

16,0

17,6

18,8

20,2

20,6

19,5

17,7

16,4

14,7

11,5

16,1

Otros ingresos

13,9

8,8

7,9

6,7

6,8

7,5

7,7

7,8

8,8

13,2

9,4

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

1991

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Salariales

60,8

61,9

60,6

58,6

58,6

54,6

55,4

54,0

49,9

36,7

50,9

Cuenta propia

14,6

14,4

13,3

12,4

12,1

15,0

13,6

12,2

14,0

10,0

12,5

Patronales

0,7

1,4

2,1

3,0

4,5

3,9

6,2

8,3

11,2

26,3

11,1

Pasividades

16,4

17,1

19,0

20,7

20,0

20,2

19,1

19,3

17,1

14,1

17,6

Otros ingresos

7,5

5,2

5,0

5,2

4,8

6,3

5,8

6,3

7,7

12,8

7,9

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

1997

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Salariales

55,5

57,9

56,5

52,9

52,1

52,0

51,3

49,9

46,4

41,8

49,0

Cuenta propia

19,5

14,9

14,2

14,1

13,5

12,6

12,8

13,1

12,6

12,4

13,3

Patronales

0,8

1,3

1,4

2,8

4,2

3,6

5,3

6,2

10,5

15,8

7,8

Pasividades

15,4

18,7

21,7

24,7

25,2

26,1

24,7

24,7

23,7

20,3

22,7

Otros ingresos

8,8

7,2

6,3

5,5

5,0

5,6

6,0

6,0

6,8

9,7

7,1

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fuente: Vigorito (1999)

Se destaca del Cuadro 6:

Por otra parte se observa que a pesar de que el IRP es progresivo en relación a los ingresos

de salarios y pasividades que grava, no lo es al considerar el conjunto de todos los ingresos percibidos por cada hogar. En este caso deja de ser progresivo en la medida que la tasa promedio aumenta en los primeros deciles y luego comienza a disminuir. Esto es producto de la disminución en estos deciles de la participación relativa de los ingresos gravados.

ESTIMACIÓN DE LO PAGADO POR CONCEPTO DE IVA POR CADA HOGAR

Metodología:

Supuestos de incidencia económica

Como fue presentado precedentemente el peso de la carga tributaria depende de las situaciones específicas de mercado. Un impuesto al consumo puede pagarlo el consumidor, el vendedor, o entre ambos. Saber quien paga el IVA de un determinado producto implica conocer cuál sería el precio de mercado del mismo si el impuesto no existiera. Es habitual en estudios de estas características suponer que la traslación es del 100%, como en éste se hace.

Cálculo de la base imponible

IVA

La EGIH fue realizada como ya se dijo, entre junio del año 1994 y mayo de 1995. En ese momento las tasas de IVA no eran las mismas que las vigentes al año 2001. Por un lado los valores de la tasa básica y de la mínima se modificaron de 22% y 12% a 23% y 14% respectivamente. A su vez hubo algunos cambios en la definición de los bienes o servicios que tributan cada tasa. Por ejemplo, en el año en que se recabó la información de la EGIH la energía eléctrica pagaba IMESI pero no pagaba IVA. En la actualidad la situación es a la inversa. A su vez, en la actualidad existe el COFIS sobre el que a su vez se carga el IVA:

Esto implicó entonces obtener el gasto neto de impuestos al momento de realización de la encuesta, el que se transformó en nuestra base imponible a la que le aplicamos el COFIS en los casos que correspondiera y las tasas de IVA vigentes al año 2001.

Canastas por decil de ingreso según tipo de bien

Según el tratamiento que tienen los bienes y servicios en relación al IVA se pueden definir tres grupos de bienes:

Podría suponerse que la razón de que existe un tratamiento diferencial para algunos bienes obedece a razones de equidad. Surge entonces la pregunta de en que medida la definición del conjunto de bienes que están exonerados y que pagan una tasa menor a la básica, es acertada en relación a este objetivo.

Para responder a la pregunta precedente se calculó para cada decil de ingreso el peso relativo que tiene el gasto en cada grupo de bienes. Los resultados se presentan en el Cuadro 7.

Cuadro 7.- Participación relativa del consumo antes de impuestos de bienes según la tasa de IVA - Sin valor locativo - Gasto expandido - Montevideo - En porcentajes

 

Bienes exonerados

Bienes que pagan la tasa mínima

Bienes que pagan la tasa básica

Decil 1

41,6

22,2

36,2

Decil 2

41,0

18,5

40,4

Decil 3

41,0

17,6

41,4

Decil 4

42,3

15,7

42,0

Decil 5

43,1

13,1

43,8

Decil 6

41,0

14,1

44,9

Decil 7

41,3

14,2

44,5

Decil 8

39,0

12,9

48,1

Decil 9

38,8

12,7

48,5

Decil 10

37,4

11,3

51,3

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EGIH

De la observación del Cuadro 7 se concluye:

a) Viendo el peso relativo que tienen los bienes exonerados en las canastas de consumo de los hogares pertenecientes a los diferentes niveles de ingreso.

b) Viendo que parte del consumo total de estos bienes es consumida por los hogares de menores ingresos.

En el Cuadro 8 se analiza la participación en el gasto de algunos bienes de consumo masivo, según nivel de ingresos de la población.

 Cuadro 8.- Participación relativa del gasto de algunos bienes exonerados de IVA según decil de ingreso – En porcentaje del gasto total

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Tot.

Val.

Max.

Val.

Min.

Montevideo

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gastos Médicos

8.9

12.3

13.5

14.1

15.3

13.5

13.8

13.3

10.5

8.2

12,0

15.3

8.2

Tabaco y cigarrillos

3.0

2.7

2.4

1.9

1.5

1.7

1.2

1.1

0.7

0.7

1.4

3.0

0.7

Combustibles

0.8

0.8

1.0

1.3

2.2

2.0

2.9

2.2

3.2

2.9

2.2

3.2

0.8

Transporte colectivo urbano

4.1

4.0

3.2

3.2

2.6

2.2

1.9

1.6

1.3

0.5

2.0

4.1

0.5

Verduras frescas

2.1

1.6

1.5

1.4

1.2

1.2

1.1

0.9

0.9

0.6

1.1

2.1

0.6

Agua corriente

1.1

0.8

0.7

0.5

0.6

0.4

0.4

0.3

0.3

0.3

0.4

1.1

0.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gasto total (sin valor locativo)

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

 

 

Fuente: Elaboración propia en base a información de la EGHI

Obsérvese, a modo de ejemplo, en el Cuadro 8, la diferencia de impacto en el gasto para hogares de menores recursos, comparados con los de mayores ingresos, respecto a algunos bienes de uso habitual como transporte colectivo urbano, verduras y agua corriente.

APORTE DE IVA SEGÚN NIVEL DE INGRESO

En el cuadro 9 se presentan las estimaciones del aporte de IVA de los hogares en función a su nivel de ingreso. Se considera el ingreso per cápita de los hogares y el aporte promedio de cada integrante de los hogares. Esto obedece a que el tamaño de los hogares es decreciente con el nivel de ingreso (Véase Cuadro 1).

Cuadro 9.- IVA pagado por los hogares / ingreso (con valor locativo)

En porcentajes

 

Total del país

Decil 1

9,0

Decil 2

8.4

Decil 3

7.5

Decil 4

7.2

Decil 5

7.2

Decil 6

6.7

Decil 7

6.8

Decil 8

6.7

Decil 9

6.4

Decil 10

5.9

Fuente: Elaboración propia en base a información de la EGHI

La proporción del ingreso de los hogares que se destinan al pago del IVA es 50% mayor en los hogares de menores ingresos en relación a la de los hogares de mayores ingresos.

Y al analizar el conjunto de los 3 principales impuestos (IVA, IMESI e IRP) que constituyen el 70 % del total de impuestos, se observa en el Cuadro 10, que constituye la principal síntesis del diagnóstico del sistema tributario:

Cuadro 10.- Porcentaje de impuestos sobre ingreso antes de impuestos (per capita) - Todo el país

 

IVA

IMESI

IRP

TOTAL

Decil 1

9,0

1.5

0,5

11.0

Decil 2

8.4

1.2

1,1

10.7

Decil 3

7.5

1.3

1,2

10.1

Decil 4

7.2

1.5

1,6

10.1

Decil 5

7.2

1.4

1,6

10.0

Decil 6

6.7

1.4

1,7

9.3

Decil 7

6.8

1.4

1,9

9.9

Decil 8

6.7

1.3

1,8

9.7

Decil 9

6.4

1.2

1,6

8.9

Decil 10

5.9

1.2

1,4

8.6