INICIATIVAS DE FINANCIACIÓN CONTRA LA POBREZA

 

Sólo la movilización constante de la ciudadanía más consciente del mundo globalizado podrá poner fin a la inmensa tragedia que supone la pobreza en el mundo.


Hace un año, los Presidentes de Brasil, Chile, Francia y España suscribieron la Declaración de Ginebra de 2004, que recibió el apoyo del Secretario General de las Naciones Unidas, para tratar de cubrir la brecha que existe entre el compromiso político y la financiación del desarrollo. La Declaración condujo a la creación de un Grupo Técnico de expertos internacionales con mandato de explorar mecanismos financieros innovadores con vistas a su efectiva aplicación a corto, medio o largo plazo, según sus diferentes necesidades políticas, económicas y técnicas.

El objetivo del presente documento es dar a conocer –de un modo sintético y con un lenguaje sencillo- las distintas iniciativas que se contemplan en el Informe sobre Mecanismos innovadores para financiar la lucha contra la pobreza y el hambre elaborado por ese Grupo Técnico de expertos. En algunos casos las propuestas van dirigidas a establecer unos impuestos globales que permitan una redistribución de la riqueza a escala planetaria. Una de las más conocida es la aplicación de un Impuesto a las Transacciones Cambiarias o ITC (equivalente a las siglas CTT en inglés y TTC en francés) propiciada por Attac a través de la popular Tasa Tobin. En otros casos se impulsan medidas financieras, consistentes en ampliar los créditos que se ponen a disposición de los países que necesitan fondos para financiar su desarrollo. En los puntos siguientes se realiza un repaso descriptivo de estas propuestas, aplazando para un documento posterior de Attac su enjuiciamiento crítico.

Impuesto a las Transacciones Cambiarias

Los activos monetarios denominados divisas (monedas “fuertes” aceptadas por los mercados internacionales) son objeto de un intenso intercambio. Se estima que las operaciones con divisas alcanzan un volumen de más de un billón de dólares diarios. Constituyen una base impositiva atractiva, ya que con tipos impositivos muy reducidos podrían obtenerse ingresos elevados. Se calcula que una imposición reducida, de alrededor del 0,01 %, podría dar lugar a la recaudación de más de 100.000 millones de dólares al año, una cifra que duplica la actual ayuda al desarrollo que desembolsan los países ricos. Pero la imposición sobre las transacciones en divisas no sólo busca recaudar fondos para financiar el desarrollo. Se persigue también el propósito de luchar contra la especulación financiera y contribuir a estabilizar los tipos de cambio. J. Tobin proponía “echar algunos granos de arena en los engranajes demasiado bien lubricados de las finanzas internacionales” y quería poner deliberadamente obstáculos a la movilidad de los capitales. Reducir la volatilidad excesiva de los tipos de cambio en un mundo globalizado que ha asistido ya a varias crisis financieras, aparece como un objetivo loable.

Desde los sectores que cuestionan esta propuesta, se insiste en la dificultad técnica de recaudación de este tipo de impuesto. En realidad, desde el mismo momento en que la operación sea canalizada a través de un banco, los modernos sistemas electrónicos permiten la captura de datos y la retención en origen de la cuota impositiva. Como señala Bruno Jetin (“La tasa Tobin”, Editorial Icaria) es necesario distinguir entre los fluidos (los capitales) y las conducciones (los sistemas de pago y de transferencia de capitales), porque las transferencias se efectúan en el seno del sistema de pagos de cada país. Se comprende el interés que tiene esto para la recaudación del ITC. Si un país decide aplicar el ITC, e incorporarlo a su legislación nacional (en particular en la legislación bancaria), las posibilidades de evasión y de fraude serán necesariamente limitadas. No sirve de nada deslocalizar las salas de mercado, ni ordenar los pagos en el extranjero, puesto que en definitiva habrá que tener acceso al sistema nacional de pago del país que aplique el impuesto. Renunciar a eso, sería renunciar al comercio internacional con dicho país, y también renunciar al uso de su moneda.

Ahora bien. Lo que en efecto constituye un condicionante es la necesidad de que el impuesto sea adoptado a escala internacional. De lo contrario, adoptado de modo aislado por un solo país, podría dar lugar al boicot de los operadores financieros que rehuirían operar con esa plaza. En consecuencia, parece necesario el acuerdo de al menos un grupo de países situados en una zona monetaria –por ejemplo, la zona euro- para que la iniciativa alcance efectividad. En ese caso se diluiría el riesgo de deslocalización de los operadores financieros que se dirigirían a plazas “off-shore” para eludir el pago del impuesto. En cualquier caso, en teoría, los bancos centrales podrían poner coto a esta evasión negándose a abrir cuentas para sistemas de liquidación situados fuera de la zona de imposición.

En este momento resulta difícil esperar la adopción de un tratado internacional que instaure simultáneamente el ITC en todo el mundo. Attac defiende que el impuesto puede implantarse, a pesar de todo, a partir de una iniciativa regional, para extenderse después progresivamente a todos los otros países. Además, el ITC puede contribuir útilmente a la constitución de zonas de cooperación monetaria, que ofrecerían una alternativa a la dolarización de los países del Sur, permitiéndoles recuperar la autonomía de elección económica y política, actualmente cuestionada. Por lo tanto es razonable imaginar el funcionamiento de una zona de cooperación monetaria a escala mundial, que se apoye sobre un ITC universal.

Impuesto al comercio de armas

En la reunión ampliada del G-8, celebrada en Evián en el 2003, el presidente de Brasil, Lula da Silva, propuso establecer un impuesto sobre el comercio de armas pesadas. La iniciativa va dirigida a recaudar fondos para el desarrollo y, al mismo tiempo, favorecer la disminución de las adquisiciones. Las exportaciones anuales de los países del G-8 oscilan alrededor de los 20.000 millones de dólares.
Otro efecto del impuesto, sería un incremento de la transparencia y del control en el mercado de armas. La campaña Armas bajo Control publica un informe en que denuncia que los países del G-8 son responsables del 84% de las exportaciones mundiales de armas. Amnistía Internacional e Intermón Oxfam, que lideran esa campaña, consideran que un verdadero compromiso del G-8 con África y con el desarrollo de los países del sur debería conllevar medidas firmes para reducir de manera significativa la exportación de armas a los países empobrecidos.

Aumentar los derechos especiales de giro

Existen también otras propuestas, de carácter financiero, más sofisticadas. Una de ellas es aumentar los derechos especiales de giro (DEG), unos activos internacionales de reservas emitidos por el Fondo Monetario Internacional, que sirven como unidad de cuenta y medio de pago entre los miembros del organismo. Fueron creados en 1969 para dar una mayor liquidez al sistema internacional de pagos, y emitidos por última vez en 1981. Actualmente los DEG asignados representan el 1 % de las reservas internacionales. Los países desarrollados deberían donar a los países en desarrollo estos fondos multilaterales. De esta manera se movilizarían de manera inmediata recursos para financiar el desarrollo, sin necesidad de crear nuevas instituciones para gestionar la transferencia o la financiación. Como los DEG son instrumentos que devengan intereses, los países donantes tendrían costos, pero sería insignificantes. La Junta de Gobernadores del FMI aprobó en septiembre de 1997 una asignación excepcional de DEG mediante la propuesta de una cuarta enmienda al Convenio constitutivo. Esta asignación multiplicaría por dos las actuales asignaciones, de modo que ascenderían a una cifra acumulada de 42.900 millones de dólares. No obstante, esta enmienda todavía no ha entrado en vigor por falta de consenso entre los miembros del FMI. La mayor resistencia proviene de los Estados Unidos se oponen porque temen su potencial impacto inflacionista.

La facilidad de financiación internacional

La Facilidad de Financiación Internacional (FFI) es un mecanismo de financiación del desarrollo propuesto por el Gobierno del Reino Unido. Su finalidad es multiplicar por dos los actuales flujos de ayuda, de modo que éstos pasarían de los 50.000 millones de dólares actuales a los 100.000 millones de dólares para el año 2015, fecha en que se deberían alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
La FFI consiste en titulizar incrementos comprometidos de la Ayuda Oficial al Desarrollo a través del mercado de renta fija. La FFI emitiría bonos según los compromisos formales e irrevocables de los países miembros de realizar aportaciones en el futuro. Esos bonos se venderían en los mercados financieros, y la FFI garantizaría su reembolso.
El producto de esas obligaciones se dedicaría a financiar programas plurianuales previsibles de los países de renta baja, que deberían garantizar que los fondos se destinen a programas o proyectos de reducción de la pobreza. Como la FFI implica compromisos vinculantes, será necesario que los países donantes firmen algún tipo de tratado o acuerdo constitutivo.

Los “fondos éticos”

Los fondos orientados hacia valores sociales (los denominados “fondos éticos”) están teniendo mucho éxito entre los inversores. En Estados Unidos, las carteras selectivas representaron 2,14 billones de dólares en el año 2003. Más de uno de cada nueve dólares invertidos a través de gestores profesionales en los Estados Unidos ha pasado algún tipo de selección. La selección de empresas socialmente responsables se está extendiendo también en otras partes del mundo y hoy existe una amplia gama de instrumentos de inversión socialmente responsable (ISR) en 21 países del mundo.
Mediante este mecanismo los inversores de fondos de inversión, fondos de pensiones y otros tipos de cartera, incluyen o excluyen valores negociables de sus carteras en función de determinados criterios sociales o medioambientales. Los inversores que optan por la selección positiva, tienden a dirigir su dinero a empresas que respeten unos valores predeterminados, como las buenas relaciones laborales, las políticas medioambientales, o la utilidad social de sus productos. En el caso que los inversores sigan la práctica de la selección negativa, evitan invertir en empresas cuyas prácticas o productos se consideren potencialmente perjudiciales con arreglo a una serie de criterios. Así se penalizan a las empresas que no siguen unas prácticas determinadas en materia de medio ambiente, trabajo, derechos humanos y bienestar de los animales.

Otros mecanismos de financiación identificados por el Grupo Técnico.

El informe incorpora de forma más sucinta una mención a otros mecanismos innovadores de financiación. Se refiere en primer lugar a la necesidad de una acción reforzada concertada a nivel internacional para reducir la erosión de las bases impositivas nacionales derivada de la evasión fiscal por parte de empresas o particulares que operan a través de paraísos fiscales. El Informe apunta que es de esperar que los esfuerzos iniciados den frutos positivos en la lucha contra la evasión fiscal y la falta de transparencia de las actividades financieras a escala mundial. Todas las iniciativas se han concebido con miras a persuadir al mayor número posible de jurisdicciones, países y territorios, mediante el diálogo y el ejemplo, para que se ajusten a las pautas marcadas y modifiquen sus prácticas. La mayor parte de los participantes en este empeño se encuentran en la fase de ejecución de los compromisos adquiridos, siendo imprescindible que las conversaciones se plasmen en medidas prácticas y generen resultados concretos. Si no se materializan los resultados esperados, los Estados implicados en este proceso deberán pensar en la adopción de medidas defensivas coordinadas, en particular de índole fiscal.

El importe de las remesas que los emigrantes envían a sus países en desarrollo asciende a unos 80.000 millones de dólares anuales, cifra superior a la de los flujos de ayuda oficial al desarrollo. Las remesas son importantes en la lucha contra la pobreza y el hambre por varias razones: en primer lugar, las remesas constituyen una fuente de financiación muy estable, previsible e independiente de la coyuntura económica; y en segundo lugar, los ingresos derivados de las remesas suelen destinarse a gastos básicos, tales como la alimentación, la vivienda y los servicios básicos, con lo que representan una red de seguridad alternativa para los países en desarrollo. Pero los costes de transferencia de las remesas o de intermediación son considerables, y por consiguiente, toda reducción significativa del coste de transferencia de las remesas repercutiría directamente en la lucha contra la pobreza y el hambre. Los costes de transacción deben ser más bajos cuando las remesas se envían a través de entidades financieras reguladas (bancos comerciales y cooperativas de crédito), sobre todo para los inmigrantes que carecen normalmente de acceso a estas entidades en los países anfitriones. Por lo tanto, la primera y principal medida consistiría en que los países desarrollados facilitaran el acceso de los trabajadores inmigrantes a las entidades financieras. Al mismo tiempo, los sistemas financieros de numerosos países en desarrollo no llegan normalmente a la mayoría de su población pues se concentran en las capas más ricas de la sociedad. El volumen de las remesas puede constituir un poderoso instrumento para abrir los sistemas financieros a los sectores más pobres de la población de los países en desarrollo, por ejemplo, promoviendo la inversión en microempresas y otras iniciativas de creación de empleo; o mejorando el acceso de esas familias a otras fuentes de financiación del sistema financiero interno.

Finalmente, las aportaciones voluntarias basadas en las tarjetas de crédito representan también una dimensión importante del esfuerzo por obtener mayores recursos para luchar contra la pobreza y el hambre. Al igual que sucede con otras tarjetas de afinidad disponibles en muchos países, los clientes solo tendrían que dar su consentimiento para donar un porcentaje de la facturación anual de su tarjeta a la campaña mundial contra el hambre y la pobreza. Junto a las aportaciones centradas en los particulares, merece la pena analizar también opciones que impliquen un esfuerzo voluntario conjunto por parte de las principales compañías de tarjetas de crédito y bancos asociados. Así, algunas de esas empresas y/o bancos podrían donar un porcentaje muy pequeño de los beneficios que obtienen con las cuotas anuales, intereses, etc. de sus clientes contribuyentes. Dar publicidad a esas contribuciones contribuiría a mejorar su imagen pública de empresa socialmente responsable, aparte de generar otras externalidades positivas, también de tipo financiero, si la empresa o banco participara en los denominados “fondos éticos” que están apareciendo en muchos países.

Tasa a los billetes aéreos

Aunque sorprendentemente no aparece recogida en el Informe del Grupo Técnico sobre mecanismos de financiación, interesa hacer referencia en este documento de la posibilidad de aplicar una tasa suplementaria a los vuelos comerciales y turísticos. Los ministros de Economía y Finanzas de la UE, reunidos en Luxemburgo en el mes de mayo del 2005, alcanzaron un principio de acuerdo para imponer, de manera optativa inicialmente, un recargo a los pasajeros de los vuelos que despeguen de los aeropuertos comunitarios. La iniciativa pretende elevar la ayuda de la UE al desarrollo hasta el 0,56% del PIB comunitario (desde el 0,35% actual) antes de 2010. La Comisión Europea calcula que se podrían recaudar unos 6.000 millones de euros al año si la tasa ascendiera a 10 euros en los vuelos intracomunitarios y a 30 en los extracomunitarios. El vicepresidente del Gobierno, Pedro Solbes, dejó claro a sus colegas que España apoya el objetivo de incrementar la ayuda, pero “intentará alcanzarlo por vía presupuestaria sin penalizar al sector turístico”.
La propuesta de los ministros del ECOFIN ha dado lugar, como era de esperar, a la protesta de la Asociación Europea de Aerolíneas Comerciales (AEA). Sus directivos afirman que el sector de la aviación se ve enfrentado a una medida que indefectiblemente aumentará sus costes. Por otra parte, estudios previos realizados por la Comisión Europea, reconocen que el recargo puede reducir entre el 5 % y el 10 % la venta de billetes intracomunitarios y entre el 8 % y el 15 % la de extracomunitarios. En una reciente reunión de la Iniciativa contra el Hambre, en la que participan Francia, España, Brasil y Chile, el presidente Rodríguez Zapatero vetó una propuesta del resto de asociados en adoptar una iniciativa similar.

Conclusión

La lista de mecanismos innovadores examinada en el Informe del Grupo Técnico no es exhaustiva ni normativa. Aparte de aquellos mecanismos innovadores que se le encargó expresamente que analizara, el Grupo tuvo que decidir qué mecanismos parecían más prometedores y viables; y para seleccionarlos, el Grupo mantuvo una actitud abierta hacia otras propuestas examinadas en otros foros. El Informe no ha analizado, por ejemplo, la posibilidad de establecer un impuesto sobre las emisiones de CO2 para financiar el desarrollo, cuestión que ha acordado debatir más adelante. El Informe se manifiesta consciente de que existen obstáculos políticos para la adopción de los nuevos mecanismos.

El Informe afirma que la opción de los mecanismos impositivos sigue siendo digna de seguimiento. Si se mantiene al mínimo la incidencia del impuesto, las distorsiones del mercado y la evasión fiscal pueden ser irrelevantes. Como fuente estable y previsible de recursos, la imposición constituiría un eficaz complemento de la AOD, que adolece de ineficientes fluctuaciones en su nivel derivadas de las contingencias presupuestarias de los donantes. Los mecanismos fiscales podrían complementar a otros instrumentos, ofreciendo la posibilidad de combinar distintas formas de financiación para las medidas más urgentes e inmediatas y para los proyectos estructurales de larga duración.

Es indudable que existe el riesgo de que los gobiernos reduzcan su ayuda oficial cuando estén en marcha las nuevas fuentes de financiación. Pero el informe señala que el compromiso y la presión por parte de los propios interesados, los colectivos, ciudadanos y, en la medida de lo posible, los organismos nacionales y multilaterales de ayuda al desarrollo resultará indispensable para evitar o minimizar la posibilidad de que una fuente de financiación reemplace a otra.

El Grupo Técnico subraya en el Informe que los mecanismos analizados requieren diferentes períodos de maduración. Pero reconoce que ya es hora de otorgar máxima prioridad a la búsqueda de fuentes alternativas de financiación. La comunidad internacional no puede permitirse adoptar una actitud de espera pasiva. Los recursos no se están generando por sí solos, y la incapacidad para aceptar esta premisa sólo agrava el desfase entre los compromisos asumidos y la financiación necesaria. Cada año perdido representa un incremento de los recursos que se necesitan con miras a la meta de 2015.

Por tanto, el informe del Grupo Técnico concluye que todas las iniciativas son técnicamente factibles y requieren una enorme voluntad política para hacerlas efectivas. El fenómeno de la globalización, que ha propiciado una revolución en las comunicaciones, el conocimiento y los intercambios, han generado una riqueza sin precedentes en el mundo. Pero esa riqueza se acumula principalmente en el Norte, mientras ha aumentado drásticamente la marginación y la pobreza en otras zonas del planeta. La existencia de millones de seres humanos que nacen y mueren en la miseria, debería suponer un incentivo suficiente para que las naciones más ricas adoptaran todas o algunas de estas medidas. Pero está visto que sólo la movilización constante de la ciudadanía más consciente del mundo globalizado podrá poner fin a esta inmensa tragedia.


Septiembre 2005

Observatorio Tasa Tobin de ATTAC