El primer presupuesto del gobierno progresista no es
participativo ni prioriza las necesidades sociales. Primero se asignaron las
partidas para los acreedores internacionales. Lo que sobró, luego de ver las
propuestas de los organismos, se recortó entre cuatro paredes.
Las recientes declaraciones del ministro de
Economía[1]
y lo que esta sucediendo con el proceso de elaboración presupuestal obligan a
recordar que “vivimos entre dos grandes confusiones que, aisladas son costosas
y juntas son nefastas. La primera apunta a la crisis de las ideologías. La
segunda a la pobreza de los métodos de gobierno.”[2]
El primer presupuesto nacional de un gobierno integrado por fuerzas de izquierda se inscribe en el contexto de una economía y una sociedad severamente empobrecidas. El crecimiento del PBI de 2004 (12,3 por ciento) no se reflejó en el poder adquisitivo promedio de los hogares, que actualmente es 35 por ciento menor que el que tenían en 1998. Los niveles de pobreza e indigencia llegan a cifras nunca antes vistas, lo que aumenta significativamente las necesidades sociales que no pueden ser satisfechas en el mercado por falta de capacidad de pago.
Los egresos del gobierno central, que el Estado podría utilizar para satisfacer dichas necesidades, se han reducido significativamente en el período de crisis, pasando de 5.168 millones de dólares en 1999 a 3.083 millones en 2004, lo que implica un ajuste enorme, de aproximadamente 33 por ciento. El aumento previsto para el quinquenio ascendería a unos U$S 500 millones, lo que explica, por lo exiguo de la cifra, que esta política presupuestal pueda ser calificada como de restricción fiscal permanente.
En el cuadro 1 se observa la estructura de los egresos del año 2004, ejecución presupuestal tomada como piso por el gobierno para la elaboración del presupuesto quinquenal, donde destaca la importancia de los gastos correspondientes a los incisos financieros – intereses de deuda (24 por ciento) asistencia financiera a la seguridad social (16), subsidios y transferencias (13) – que alcanzan en conjunto el 53 por ciento de los egresos. El resto se distribuye 27 por ciento de gastos de personal, 13 por ciento otros gastos de funcionamiento y 7 por ciento para inversiones.
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Cuadro 1 Egresos del Gobierno Central 2004 |
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(millones de dólares) |
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Personal |
Funcionam. |
Inversiones |
Total |
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Administración Central |
398 |
301 |
169 |
868 |
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Incisos Financieros |
- |
1,647 |
12 |
1,659
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Organismos Art. 220 |
381 |
100 |
29 |
510 |
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Poder Legislativo |
37 |
8 |
0 |
46 |
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Total General |
817 |
2,056 |
211 |
3,084
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Fuente: Tomo I de la
Rendición de Cuentas, Contaduría General de la Nación. |
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Las partidas presupuestales aumentarían, según los anuncios, 16 por ciento en el período de gobierno y el PBI lo haría en un 18, ambos en términos reales, lo que implica que se mantendrá aproximadamente la proporción de los egresos respecto al producto (23 por ciento). Los gastos financieros aumentarían un 6 por ciento (100 millones de dólares) y los restantes un 28 por ciento (500 millones).
Varias instancias de negociación se realizaron y realizan previo a la
presentación del proyecto presupuestal. Primero se negoció y acordó con el FMI
una carta intención, la cual fija las pautas de la política fiscal con el objetivo de obtener un superávit
primario de magnitud inédita 4 por ciento del PBI a partir de 2007. Esto
significa una severa restricción para impulsar un proceso de expansión del
gasto público destinado a satisfacer las demandas sociales y el desarrollo
económico. En el cuadro 2 se estiman los pagos por intereses que realizará el
gobierno a partir de lo acordado con el Fondo Monetario y de estimaciones
realizadas acerca de la evolución del PBI en dólares.
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Cuadro 2 |
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Resultados estimados del Sector Público y de intereses
a pagar |
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Resultado |
Intereses |
Resultado |
PBI estimado |
Intereses |
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Primario |
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Global |
(millones U$S) |
(millones U$S) |
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2005 |
3,5% |
-5,15% |
-1,65% |
15,516 |
799 |
|
2006 |
3,7% |
-4,95% |
-1,25% |
17,574 |
870 |
|
2007 |
4,0% |
-4,91% |
-0,91% |
19,372 |
951 |
|
2008 |
4,0% |
-4,70% |
-0,70% |
20,378 |
958 |
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2009 |
4,0% |
-4,50% |
-0,50% |
21,153 |
952 |
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Fuente: Elaboración
propia en base a estimaciones del BCU y de funcionarios del FMI. |
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Como se observa, se destinará casi un 5 por ciento del PBI anual
durante cinco años al pago de intereses de deuda, en total 4.530 millones de dólares. Al Plan Nacional de Emergencia se le
dedicarán 200 millones. Con esta información es insostenible afirmar que la
prioridad nacional es atender la pobreza y la indigencia. Las prioridades son
otras: reducir la deuda con el FMI (política impulsada por dicho organismo a
nivel mundial) y lograr un porcentaje de deuda sobre el PBI, 60 por ciento,
para aspirar a obtener el investment grade.
En este marco de prioridades equivocadas, pero explícitas, aparecieron situaciones no tan claras. La conducción económica, en un proceso sorprendente por su falta de originalidad, intentó interpretar el alcance del 4,5 por ciento del PBI para la educación. Así se supo, en mayo, que el equipo económico entendía que: “la meta del 4,5 por ciento del PBI no es todo gasto fiscal. Es lo que la sociedad debe apuntar a gastar en educación”[3]. En agosto se conoció la intención de incluir al Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (0,4 por ciento del PBI) como parte de la educación para reducir el aumento a otorgar. Más tarde, se afirmó que solamente se podría llegar al 3,5% del PBI al final del quinquenio y que faltarían, por tanto, 160 millones de dólares.
El lunes 29 la situación cambió: el presidente de la República habría ordenado[4] la presentación de un presupuesto que cumpla con el objetivo programático y emblemático del 4,5 por ciento. La contrapartida de lo anterior sería una nueva reducción de las ya escasas asignaciones presupuestales de otros organismos con el fin de mantener los topes de egresos acordados con el FMI.
El tema central del análisis del proyecto de ley de presupuesto no esta
en discutir si el gobierno logrará sus metas de gasto para los próximos cinco
años, dado que el sistema presupuestal uruguayo es un híbrido que combina lo
anual con lo quinquenal. Desde 1952, cuando en la Constitución se deroga el
principio de la anualidad presupuestal, se dispone que el Ejecutivo deberá preparar su presupuesto para todo su período
de gobierno, pero se establece, de acuerdo a la tradición gradualista de
nuestro sistema político, que junto con la rendición de cuentas y el balance de
ejecución presupuestal anual el
Ejecutivo podrá proponer las
modificaciones que se estimen indispensables. La Constitución de 1967,
artículo. 214, mantiene esa dualidad, ampliando el ámbito de lo modificable a
la creación, supresión y modificación de programas.
La parte del presupuesto, por tanto, que realmente importa es la
correspondiente al año 2006, dado que allí se asignan partidas de dinero
efectivamente utilizables por los diferentes organismos. Debe tomarse en
cuenta, sin embargo, que el presupuesto que se apruebe para el año entrante,
puede ser modificado por múltiples mecanismos, tales como: los actualizadores
de salarios, gastos e inversiones que permiten modificar el valor real de las
partidas; la fijación de topes a la ejecución presupuestal, lo que ya fue
realizado por el actual gobierno en abril[5]; transposiciones
de rubros, etcétera.
Los incrementos anunciados para 2006 son bajos y notoriamente no
satisfacen las necesidades de servicios públicos que tiene la población, ni las
demandas salariales de los trabajadores públicos, que han visto caer sus
ingresos en forma abrupta, sumando una perdida de 19 por ciento en 2004
respecto a 2001. El 0,6 por ciento de incremento real, más una partida fija,
otorgado a los funcionarios en el corriente año está muy lejos de compensar las
perdidas de poder adquisitivo.
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Cuadro 3 |
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Salarios reales del Gobierno Central |
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Indice 1995=100 |
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Año |
Promedio anual |
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1998 |
110.1 |
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1999 |
114.8 |
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2000 |
112.9 |
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2001 |
115.4 |
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2202 |
103.5 |
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2003 |
90.9 |
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2004 |
93.0 |
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Fuente: Instituto de
Economía en base a INE |
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Los trascendidos acerca de los incrementos presupuestales para el año
2006 han variado mucho en los últimos
días. Sin embargo, en ningún caso, el nivel de aumento en las partidas
asignadas se corresponde con la dramática situación social y económica de
nuestro país, ni siquiera con las necesidades del emblemático panes. Se afirma,
por ejemplo, que en tanto la ministra de Desarrollo Social pidió 50 millones de
dólares más en 2006 para reforzar el rubro salarial y 60 millones en materia de
gastos de funcionamiento, el gobierno piensa otorgar exactamente la mitad.[6]
Las asignaciones presupuestales del 2007 dependerán de lo que se
resuelva en la rendición de cuentas que se haga en 2006. El presupuesto de 2009
es una meta, una declaración de voluntad sujeta a todas las vicisitudes de la
economía internacional – evolución de la tasa de interés, del precio del
petróleo, del nivel de actividad y de las políticas macroeconómicas de nuestros
socios regionales, del precio de los commodities - y nacional: ¿Llegarán las tan mentadas inversiones? ¿Habrá
problemas climáticos y/o sanitarios? ¿Se superará la fragilidad financiera?
¿Funcionará la reforma tributaria?
Hay, sin embargo, preguntas política y económicamente mucho más
importantes: ¿qué hará el gobierno si no obtiene los niveles de recaudación
esperados? ¿Cuáles serían las metas que se dejarían de cumplir? (¿Las asumidas
con el FMI o las que se aprueben en este presupuesto quinquenal?). Todo indica
que, si se mantiene la lógica predominante, tendrán prioridad los acreedores
externos postergando la satisfacción de las necesidades sociales para un
incierto futuro.
El fin que justifica los medios.
No es como antaño, revolución o contrarrevolución social. Es algo mucho más
abstracto y, por supuesto, seguramente estéril[7]:
lograr que la deuda sea igual o menor que el 60 por ciento PBI (aunque aumente
en valor absoluto) para acceder al investment grade, lo que supuestamente
permitiría obtener créditos y captar inversiones extranjeras en mejores
condiciones.
A partir del primer concepto, de
tipo estático, se jerarquiza la necesidad de optar por aquellas soluciones
económicas posibles y viables (esta fuera del marco de análisis todo aquello
que no puede implementarse) que aumenten los beneficios netos o reduzcan las
perdidas netas (el mal menor).
A partir del segundo concepto,
de tipo dinámico, se atiende esencialmente al proceso pasado y futuro, y se
jerarquiza la eficiencia adaptativa de la economía, lo que implica prestar
fundamental atención a aquellas acumulaciones que permiten incidir sobre la
trayectoria.
Los posibilistas utilizan, al extremo, el concepto de remediabilidad lo
que los lleva a la aprobación de medidas que consolidan el actual camino,
iniciado hace ya varias décadas y que ha sumido al país, al igual que a la
mayor parte de América Latina, en la actual situación de subdesarrollo y
desigualdades crecientes. Los que aspiran a una modificación de esta
trayectoria no deseada, deberían apuntar a la creación de las capacidades y
acumulaciones necesarias para generar un punto de inflexión, la creación de una
nueva trayectoria. De eso se trata. La sociedad tiene la palabra.
[1] “ Para hacer algo en serio por los uruguayos que viven en la indigencia es que necesitamos hacer los acuerdos con el FMI, alimentar el clima de negocios, para que haya inversiones que generen empleo y, de ese modo, contribuyan a disminuir y erradicar la pobreza. Esos es de izquierda”, Danilo Astori, semanario “Búsqueda”, 18-VIII-05.
[2] Matus,
Carlos, “Adiós, Señor Presidente. Gobernantes gobernados.”, Fondo Editorial
Altadir, Venezuela, 1987.
[3] Mario
Bergara, viceministro de Economía, “Ponencias y debates mayo 2005”, “VII
Jornadas de coyuntura económica regional y nacional”, p. 45.
[4] "Me
siento fuertemente comprometido a cumplir con el pueblo, con el único
porcentaje fijo que establecimos en el programa de gobierno para la
enseñanza", manifestó Vázquez en la reunión de Ministros, según El País,
30-VIII-05.
[5] Decretos
por los cuales se redujeron los topes de ejecución presupuestal de
funcionamiento e inversión en 10 por ciento.
[6] El Observador, 23-VIII-05.
[7] Uruguay
obtuvo el grado inversor en la década del noventa y lo perdió en 2002. En el
período en cuestión las inversiones no llegaron.