Para un control social de la corrupción

La corrupción carcome la sociedad y socava sus instituciones, se apropia de lo colectivo para beneficiar a lo privado, provocando consecuencias negativas sobre la distribución del ingreso y sobre la eficiente asignación de recursos, afectando más a quienes menos tienen y desperdiciando energías y esfuerzos.

28/03/2003 | BRECHA
Antonio Elías

Los efectos destructivos de los procesos de corrupción se multiplican en el mediano y largo plazo. Se debilita la confianza en instituciones básicas para el bienestar social como es la igualdad de todos los individuos ante la ley, el cumplimiento de los contratos y la protección de los derechos de propiedad. Ello lleva a generar y/o incrementar el clima de ilegalidad e inseguridad jurídica. Consecuentemente, aumentan los costos de transacción, con profundas implicaciones en el desarrollo económico.

Se generan, igualmente, importantes costos políticos, que afectan en forma sustancial la percepción que la sociedad tiene sobre aspectos como la protección de los derechos y las libertades públicas, la efectiva y equitativa participación de la ciudadanía en las decisiones políticas y administrativas, la legitimidad y credibilidad del sistema de partidos.

En esta nota se intenta contribuir al debate sobre la corrupción desde la óptica de la economía institucional. Se recurre, en particular, al concepto de oportunismo1 y se plantea la necesidad de modificar las reglas de juego (formales, informales y del correspondiente cumplimiento obligatorio) para acotar las posibilidades de realizar actos de corrupción y el funcionamiento de organizaciones y redes de poder que incluyen, impulsando o protegiendo, la corrupción entre sus métodos operativos.

El término corrupción se asimila, sin ser igual, al concepto económico de oportunismo, definido como "la procuración del propio interés con dolo. Esto incluye algunas formas flagrantes tales como la mentira, el robo y el engaño, pero no se limita a ellas. Más a menudo el oportunismo comprende algunas formas más sutiles del engaño. (…) En términos más generales, se refiere a la revelación incompleta o distorsionada de la información, especialmente a los esfuerzos premeditados para equivocar, distorsionar, ocultar, ofuscar o confundir de otro modo. El oportunismo es responsable de las condiciones reales o aparentes de asimetría de la información que complican enormemente los problemas de la organización económica. (…) En suma, cuando no hay oportunismo todo comportamiento podría ser gobernado por reglas".2

En esencia el corrupto hace una apuesta a que no será descubierto y que ganará más de lo que arriesga. Este tipo de apuestas puede realizarse para conseguir múltiples fines ilegítimos: ganar una licitación a través de un soborno; cambiar un resultado electoral; evadir o disminuir una multa; conseguir un servicio, una licencia, un permiso o una concesión en forma más rápida o menos costosa. En la percepción de los riesgos se incluyen la identificación pública y la sanción social porque, al menos, reduce las posibilidades de que sigan operando.

El oportunista hace primar su función de utilidad individual, familiar o corporativa sobre cualquier otra consideración, siempre que los beneficios sean mayores que los costos. Este tipo de acciones puede ser oculta -en el "daño moral" y en la "selección adversa" se hace usufructo de la asimetría de información (ex ante y ex post) para engañar a la contraparte- o pública -el incumplimiento de un contrato no es un hecho encubierto.

Se ha definido también la corrupción como "la violación de una obligación por parte de alguien con capacidad de decisión, con el objeto de obtener un beneficio adicional que no se deriva funcionalmente de la posición que ocupa".3 O aun como la desviación de una conducta esperada o normada que busca un beneficio a través de esa misma desviación. Estas definiciones intentan vincular el marco institucional que regula cualquier práctica social (religiosa, deportiva, profesional) con el concepto de autoridad y, por tanto, con el responsable de la toma las decisiones.

La ley fundamental de todos los procesos de corrupción, públicos y privados, es que los beneficios individuales serán pagados finalmente por la sociedad, y en particular por los miembros más débiles de la misma (social, económica y políticamente), más allá de cuál sea el ámbito donde éstos se desarrollen y quiénes los directamente involucrados.

CÓMO PROLIFERA LA CORRUPCIÓN. La corrupción es, en gran medida, inherente a la condición humana, pero encuentra en las economías capitalistas un espacio particular para su accionar, dado que el juego social capitalista -abierto, con contextos inciertos, complejos y grandes asimetrías de riqueza y poder- tiene los dados cargados a favor del poder económico.

En este enfoque se asume que los jugadores (individuos y organizaciones creadas por éstos) actúan, en general y la mayoría de las veces, por su propio interés. Por eso es que se sostiene que la viabilidad de modificar la estructura institucional, para reducir el ámbito de acción de los oportunistas, radica en la capacidad de acumular fuerzas con aquellos que tienen intereses comunes. El conjunto de reglas ideales o deseables deberá, por tanto, canalizar el egoísmo individual hacia acciones útiles al interés colectivo.

Lo anterior no cuestiona el papel de las organizaciones orientadas al desarrollo de valores y principios éticos solidarios y altruistas; lo que sí sería inadecuado es definir las reglas de un juego social alternativo suponiendo que una enorme mayoría tiene esos valores.

En una economía mixta el Estado, a través de un marco regulatorio específico, fija el espacio de acción de los sectores público y privado. La oferta privada se determina básicamente a través de un paradigma organizador propio del mercado: un peso igual a un voto. La oferta pública de bienes y servicios es realizada por un jugador muy especial, el gobierno, el cual, en democracia, es elegido a través de otro paradigma organizador: un hombre igual a un voto.

Las decisiones del gobierno, sin embargo, no dependen solamente de las posibles reacciones de los electores y sus representantes; la influencia de los actores del juego económico es fundamental (inciden las empresas nacionales y trasnacionales instaladas en el país, pero mucho más el capital financiero internacional).

Por tanto, en las decisiones de producción algunos hombres pesan fundamentalmente en la oferta pública a través de su voto, mientras otros pesan fundamentalmente en la oferta privada a través de su capacidad de compra. No deben olvidarse sin embargo algunas particulares relaciones: el Estado es uno de los principales demandantes de bienes, servicios y mano de obra; las campañas electorales son financiadas, en gran medida, por el sector privado. Alguien ha olvidado al señor Svetogorsky y su doble calidad de proveedor del Estado y donante de varios partidos políticos.

Por otra parte, reglas similares generan resultados diferentes -en su efectividad y en sus costos de gestión/transacción- dependiendo del contexto social en que se inserten. Algo similar sucede en sociedades donde se modifica la ideología predominante en los órganos de gobierno, aunque no existan condiciones para modificar las instituciones formales: la Constitución y las leyes. Sin embargo, existe el espacio -y ésa es la esperanza y la apuesta de quienes se inscriben en un pensamiento progresista- para que se cumpla aquel axioma de "se podrá meter la pata pero no la mano en la lata". Esto último es lo que está en cuestión cuando ante múltiples denuncias contra un funcionario del "soporte cálido"4 del intendente de Montevideo se asiste a una defensa -por momentos irracional y destemplada- del acusado.

La existencia de múltiples redes de poder origina y facilita la existencia del oportunismo y la corrupción. Estas redes son un tipo muy especial de organización, no necesariamente visible, que interrelaciona individuos o grupos (en general no son organizaciones formales) unidos por determinados valores y/o intereses y/o fines comunes, que actúan en diversos ámbitos y son parte incluso de diferentes organizaciones sociales que pueden ser contrapuestas entre sí. Las redes, en general, son tenues y poderosas tramas que cruzan la sociedad (no se reducen a los grupos de poder económico y sus influencias en el ámbito político).

Siempre existirá incertidumbre, en mayor o menor grado, por la posibilidad de que individuos y/u organizaciones y/o redes de poder violen las reglas para obtener mayores beneficios. La detección y castigo de las violaciones institucionales es parte de la política de reducir la incertidumbre. Sin la existencia de oportunismo el espacio de variedad de lo posible se reduce al marco institucional.

No hay que olvidar por otra parte que las reglas pueden ser (y en general lo son) instrumentos de dominación y que el cambio institucional no tiene efectos neutros sobre la distribución del ingreso, la riqueza y el poder, por lo cual existen fuertes incentivos para que quienes disponen de mayor poder elijan, y traten de mantener, los mecanismos que potencialmente les permitan ser los ganadores, más allá de que dicha elección sea contraria, o al menos no sea consistente, con una determinada escala de valores ética.

OMNIPRESENTE. La corrupción involucra, en mayor o menor medida, a la comunidad entera, incluyendo a gobierno, sindicatos, empresarios y ong. Es una conducta que perjudica a todos los miembros de una sociedad y que aparece en cualquier ámbito donde se realicen transacciones. Siguiendo esta línea de razonamiento es posible distinguir entre corrupción privada y pública, y dentro de esta última, entre la corrupción política y administrativa.5

Dentro de esa tipología, se podría afirmar que la corrupción política es la que tiene efectos más nocivos, ya que impacta en la esfera donde se definen los asuntos que conciernen o afectan a toda la comunidad. Lo que legítimamente debería lograrse o evitarse a través de la organización y la acción concertada de los ciudadanos se puede alcanzar o evitar a través de negociaciones y acuerdos de carácter privado, muchas veces secretos, aunque tengan que ver con cuestiones de interés general.

Por ejemplo cuando se obstruye la libre expresión de la ciudadanía -como ha ocurrido reiteradamente cuando debe verificarse si alcanzan las firmas para un referéndum revocatorio- recurriendo a criterios absurdos que anulan la voluntad expresada por un ciudadano. En estos casos la sociedad entera se halla ante una clara manipulación de las reglas de juego -realizada, además, por personas que integran una Corte Electoral cuya integración no se adecua al peso de los partidos políticos en la última elección nacional.

Esta corrupción en el funcionamiento de los organismos de contralor que deberían garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley genera, en primer lugar, un descaecimiento de los derechos civiles y de las libertades, y en segundo lugar, puede incidir en un incremento de la apatía ciudadana. Pero también se generan otros fenómenos políticos cuando un conjunto de instituciones pierde su legitimidad, precisamente por haber corrompido su funcionamiento, y la ciudadanía se rebela y busca sustituir a aquellos que han recurrido a acciones ilegales y/o inmorales.

La corrupción administrativa se refiere al conjunto de acciones relacionadas con las violaciones de las normas y procedimientos que comete un funcionario público en un cargo oficial en beneficio propio o de terceros (pecuniario o no). En este sentido se consideran todas las transacciones (de cualquier tipo) que se realizan tanto dentro del aparato gubernamental como fuera de él, en las interacciones entre funcionarios públicos y particulares.

En todos los casos, sean legales o ilegales los intercambios, el riesgo del incumplimiento del contrato es determinante. El Banco Mundial -que define a la corrupción como "el abuso de autoridad pública para conseguir un beneficio privado"- diferencia los países donde el acuerdo entre corruptos se cumple (y por tanto concluye la transacción) de aquellos en que no se cumple (e inhabilita nuevas transacciones).6

Cuando alguien intercambia favores de cualquier tipo con un funcionario público, para hacer lo que está prohibido o para no hacer lo que es obligatorio -o inclusive para que se prohíba a un tercero hacer lo que está permitido o se imponga a un tercero que haga lo que no es obligatorio-, esa persona es tan corrupta como el propio funcionario que realiza la acción.

Reconocer que en el aparato de Estado existen los gérmenes de una estructura expoliadora no significa compartir una forma de encarar la lucha contra la corrupción (impulsada por los organismos multilaterales de crédito) basada en expulsar a la política de la economía, minimizando el Estado y agigantando el mercado. Esa posición no puede ser compartida porque implicaría dejar de lado que en las entrañas del mercado anidan individuos con similares características oportunistas a los que participan en el ámbito político.

Últimamente se ha verificado el fracaso, total o parcial, de los controles formales -organismos de contralor y la judicatura- establecidos para la prevención y combate de las formas de corrupción. El caso paradigmático de esta situación de inoperancia es el del Tribunal de Cuentas. Parecería imprescindible modificar el marco normativo para dar una capacidad efectiva de acción a los organismos de contralor.

OBSTÁCULOS. Los valores predominantes de nuestra sociedad aceptan, o al menos no condenan, ciertas formas de corrupción "menor", tales como las "gauchadas múltiples", la aceptación de "regalos" e "invitaciones" diversas sin fundamentos legítimos, la "viveza criolla" y el contrabando. Se vuelve entonces indispensable trabajar desde el ámbito de la educación para modificar esos valores negativos que son parte de la cultura nacional.

Existe también una tendencia considerar como aceptables ciertos niveles de corrupción si son realizados al servicio de "causas justas" o de "resultados convenientes". En esos casos se dificulta el cuestionamiento social por la manipulación de la relación medios/fines, ocultándose o deformándose la información para preservar las fuentes de trabajo y/o el sistema financiero y/o la economía del país. Esa conducta fue llevada a cabo por una parte no menor de los actores involucrados en la crisis bancaria -incluyendo, en una punta, al ciudadano presidente y al ministro Bensión, en el caso del aporte de capitales al Banco Comercial que en realidad fue un préstamo, y, en la otra, al gremio bancario y su paro "acordado" en el Banco Galicia.

En resumen, la corrupción no tiene por qué apuntar únicamente a un beneficio individual directo para quien lo realiza: se puede ser corrupto en la defensa del partido, el sindicato, la nación, la religión, la secta, la mafia, la opción sexual...

Por otra parte, la sensibilidad respecto de los actos de corrupción ha variado a lo largo del tiempo. El umbral de tolerancia es cada vez mayor. El sistema social se hace laxo en la medida que no se producen las sanciones, sociales, políticas y legales, que supuestamente corresponderían. La publicidad de los hechos, y la escala creciente de los mismos, pueden a su vez incidir en la percepción social aumentando el cuestionamiento a los actos, los procesos y las redes de corrupción.

Para que el sistema de corrupción se establezca y mantenga es necesario, además del silencio de los directamente involucrados, que terceras personas conocedoras del hecho callen. El que conoce casos de corrupción y calla está favoreciendo un nefasto sistema que de una u otra forma lo afectará negativamente (la comodidad y el miedo nunca fueron buenos consejeros).

PARA REDUCIR LAS CONSECUENCIAS. La corrupción y sus consecuencias económicas y sociales requieren indagar no sólo los casos individuales. Exigen además examinar el problema desde el punto de vista del funcionamiento del conjunto de la sociedad, buscando la identificación de los elementos que inciden en el desencadenamiento y desarrollo de dicho proceso. Esta perspectiva obliga a superar la visión del "cabeza de turco" que paga el pato de la boda, para intentar identificar a aquellos que podrían beneficiarse de la existencia de una sociedad corroída, de un sistema donde la igualdad de oportunidades haya sido sustituida, o al menos dejada de lado, por la regla de "para los amigos todo, para los demás la ley".

Quienes intentan trabajar en la prevención y el combate a los actos de corrupción se ven enfrentados -cuando dicha lucha es auténtica y no sólo cosmética- a redes de poder que amparan la corrupción. Bajo la consigna "dentro de la iglesia todo, fuera de la iglesia nada" más de un hombre honesto se ha transformado en un encubridor de la corrupción en defensa de algún valor "superior", en tanto algunos otros terminan afirmando que se consideran personalmente honestos pero que, sin embargo, forman parte de un sistema que tiene niveles de corrupción.

Asumir que la lucha no es contra individuos sino contra redes permite aplicar una lógica de análisis que no sólo tienda a identificar el modus operandi, sino que investigue la estructura, organización y motivaciones de la red que da cabida a dichas prácticas.

Los beneficios de la corrupción -para las organizaciones que voluntariamente la albergan y protegen- generan múltiples perjuicios que, finalmente, serán mucho mayores. Así, por ejemplo, el equilibrio y la "armonía" (con todo respeto por los clubes de pescadores del mismo nombre) que se consiguen mediante prácticas deshonestas reiteradas favorecen el desarrollo y la permanencia de direcciones autoritarias y sistemas despóticos en los que la obediencia a ultranza es el único, o al menos el principal, criterio de promoción.

En Uruguay la prensa libre e independiente es una de las últimas trincheras de la ciudadanía contra la corrupción política y administrativa. Para acallar esas voces se han intentado muchas cosas: se manipulan las órdenes de compra de publicidad, se realizan demandas judiciales y se intenta la descalificación de periodistas y medios de comunicación. Todas esas iniciativas apuntan a evitar el control social.

Ante esta situación se torna cada vez más imprescindible avanzar hacia una sociedad de alta responsabilidad, donde cada uno sea un "gobernante" responsable en el ámbito de su competencia, donde los fines y los resultados deseados no justifiquen los medios, donde la discriminación, el abuso, el oportunismo y las tendencias autoritarias sean excluidas. Donde no haya cabida para aquellos que recurren a consejos del tipo de los que el obispo Otón brindara a Baudolino: "Cuidado, no te pido que testimonies lo que consideras falso, que sería pecado, sino que testimonies falsamente lo que crees verdadero. Lo cual es acción virtuosa porque suple a la falta de pruebas de algo que sin duda existe o ha sucedido".7



1. Williamson, Oliver, Las instituciones económicas del capitalismo, Fondo de Cultura Económica, México, 1989.

2. Obra citada, página 57.

3. Garzón, Ernesto, "Acerca del concepto de corrupción" en Claves de la razón práctica, número 56, 1995.

4. Matus, Carlos, "Guía de análisis teórico" del Seminario de Gobierno y Planificación, Montevideo, 1996, página 185.

5. López, José, Corrupción y cambio, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, páginas 29 a 34.

6. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo, Washington, 1997, páginas 116 a 118.

7. Eco, Umberto, Baudolino, Lumen, Barcelona, 2001, página 59